由天津市婦聯、市綜治辦、市司法局、市民政局等聯合主辦的婦女維權周活動。在現場向社區婦女維權代表免費發放《城市社區婦女之家維權服務指南》，開展法律咨詢、心理疏導、家庭關系調適、鄰里糾紛調解等法律服務。（劉乃文//攝）（資料圖片）
□ 吳梅影
作為黨的群團組織，如何保持政治性先進性，在高度行政化的組織體系中增強群眾性，這既是一個理論問題，也是一個實踐問題。歷史地看，婦聯組織一直在群眾性與行政化之間做探索，總結歷史經驗，將有助于厘清未來的改革思路。
中華全國婦女聯合會的前身是中華全國民主婦女聯合會。1957年召開的中國婦女三大，民主婦聯改名為中華人民共和國婦女聯合會，章程明確規定婦聯組織在黨的領導下工作，按照國家行政區劃建立地方各級婦女聯合會，其基層組織為鄉（鎮）、街道婦女聯合會。從此婦聯組織逐漸建立起科層體系，兼具政治性先進性群眾性的多重屬性。
1978年召開的中國婦女四大，中華人民共和國婦女聯合會改名中華全國婦女聯合會，婦聯仍然通過擴展垂直組織體系，通過行政性來保證群眾性，把基層婦代會延伸至生產大隊一級和城市居民委員會。改革開放以后，國家對婦聯組織的管理實行參照公務員制度，更加強化了婦聯組織的科層化。這種管理模式，一方面增強了婦聯干部的職業化、專業化；另一方面也容易滋生精英化、官僚化和脫離群眾的傾向。但是，婦聯組織作為黨群組織，不同于行政職能部門，作為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁紐帶性質并沒有變。在新的形勢下，婦聯組織一直探索的是如何在行政化中保持群眾性。
① 通過完善組織體系和職能保持群眾性
適應新的形勢，婦聯組織通過不斷地完善自身的組織體系和職能，以發揮聯系與服務婦女群眾的功能。
改革開放啟動之后的20世紀80年代，一些損害婦女權益的社會現象開始出現。婦聯敏銳地注意到了婦女的新需求，并在組織機構與工作模式上進行了調整。1983年的中國婦女五大，婦聯章程明確婦聯是代表和保護婦女兒童利益的群眾團體。是年開始，全國各級婦聯進行機構改革，相繼增設了婦女權益部，通過完備機構以履行維護婦女權益職能，體現了其群眾性。
1988年婦女六大，婦聯重申自身基本職能是“代表和維護婦女利益，促進男女平等”，并把基層婦代會擴建到鄉鎮企業、農林牧漁場、街辦企業等新型經濟組織中，通過基層組織的廣泛覆蓋，建立與各類婦女群眾的緊密聯系，保證婦聯組織的群眾性。1993年婦女七大，把原來為團體會員的黨政群機關和教科文衛等事業單位建立的婦女委員會納入了基層組織范圍。2003年婦女九大，適應當時城鄉管理體制改革，婦聯把基層組織擴大到鄉鎮、街道一級婦聯。2008年婦女十大，基層組織進一步向社會組織和非公有制經濟組織覆蓋，并首次提出有條件的行政村可建立婦女聯合會，力圖壯大基層組織。
至2013年十一大，基層組織形成了包括鄉鎮、街道婦聯；村、社區婦代會（或婦聯）；機關和科教文衛等事業單位、社會組織婦委會（或婦工委)，以及山區、牧區、農、林、漁場和非公有制經濟等領域靈活設置的婦女組織等多層次多渠道的組織網絡。
同時，通過會員制度把企業女職工委和在民政部門注冊登記的女性社團納入組織體系，構建起一個縱到底橫到邊的樹狀組織系統，基本實現了婦聯組織全覆蓋。努力做到哪里有婦女，哪里就有婦女組織，通過組織體系的完備和職能的完善保證群眾性的實現。
② 通過基層婦女工作的廣泛覆蓋增強群眾性
組織的廣泛覆蓋并不代表工作的廣泛覆蓋。有組織并不代表有人做事、有錢辦事，工作的覆蓋需要有切實的資源做保障。國家對婦聯組織資源的傳統配置方式，是婦聯實際工作運行乏力的主要原因之一。
在人員配置上，婦聯機構呈倒金字塔形。全國婦聯機關有幾百名干部，省級婦聯有幾十名，地級市婦聯有十幾名，縣、區婦聯有幾名，鎮及街道婦聯有1~2名，村和社區婦代會基本上只有婦代會主任1人（大多數由兩委女委員兼任）。
在工作經費方面，婦聯章程規定“婦聯的行政經費、業務活動和事業發展經費，列入各級財政預算。”“基層組織的工作經費由地方財政統籌解決。農村婦代會在村集體經濟或可使用的經費中列支”。實際上，國家財政對于婦聯的工作經費保障主要是各級組織的行政經費，業務活動和事業發展經費主要取決于各級財政能力。
在實行分級財政管理之后，地方各級婦聯不可直接下撥經費支持下級婦聯，作為基層組織的鎮、街道婦聯以及村、社區婦代會（婦聯），其工作經費只能取決于縣（區）財政能力和集體經濟能力。這樣的資源配置方式的結果是，在聯系和服務婦女群眾的最前線，卻是人手和經費最少最薄弱的地方。倒金字塔的人員與資源配置方式，極大地制約了婦聯組織群眾性的發揮。
如何適應社會發展變化，在已經科層化的行政體系中保持和增強婦聯組織的群眾性，全國婦聯和地方各級婦聯組織都在進行積極探索。
黨的十七大之后，為發揮婦聯組織在參與社會管理和公共服務中的作用，全國婦聯發出《關于在黨群共建創先爭優活動中建設村、社區婦女之家的意見》，推動地方各級婦聯在基層建立“婦女之家”服務陣地。隨后，全國婦聯還通過各種途徑推動各級黨委、政府按婦女人均1元錢標準將婦聯工作經費納入財政預算，以保證基層婦聯工作正常運轉。事實上，在欠發達地區，由于人均1元錢的要求沒有正式文件依據，難以納入鄉鎮基層婦聯工作經費預算。關鍵是，人均1元錢的工作經費配置方式并沒有改變倒金字的資源結構。
如何使資源在婦聯組織之間向基層流動，以切實加強基層婦女工作？廣東省珠三角各市婦聯引入市場機制，實行“婦聯組織+服務陣地+服務項目”的方式進行基層組織建設創新，就是依據本地特色進行的一種探索性嘗試。廣東省在各市、縣（區）、鎮和街道建立了三級婦女維權服務站1萬多個，在2.5萬多個村、社區婦代會（婦聯）建立全覆蓋的“婦女之家”。珠三角各市較早推行政府購買服務，各市婦聯充分利用這一有利條件，引入市場機制，通過實施服務項目方式，使資源下達至基層，激活維權站和“婦女之家”陣地。
概括地說，“婦聯組織+服務陣地+服務項目”的模式創新在于：第一，以有形的陣地連接群眾、服務群眾，改變婦聯“大院”的機關形象，實現了去“機關化”；第二，以天天“開門營業”的恒常性服務，替代了動員式節慶式的一次性活動，實現了去“行政化”。第三，以基層婦女的多元需求設計服務項目，滿足了婦女群眾日益分化的多元利益需要，克服了脫離底層群眾的“貴族化”傾向。同時，通過市場機制的引入，聘用了專業服務隊伍，實現了工作團隊的優化組合。
但是，必須要指出的是，這種工作模式也有局限性。第一，需要穩定的財政資源的配置做支撐，才能保證項目運行的持久性和穩定性。第二，項目的周期性影響服務工作隊伍的穩定性。第三，服務項目偏重于滿足婦女兒童個人實用性利益需求，較少關注結構性問題和戰略性利益需求。但無論如何，珠三角婦聯組織立足本地現實的創新，是在新形勢下尋找婦聯組織群眾性值得肯定的一種努力，并已發揮了一定的積極效應。
③ 實現政治性先進性群眾性的統一
關于婦聯組織改革，曾經有過諸多討論，歸納起來無非三條道路。第一，納入國家框架，與婦女兒童工作委員會合并為婦女工作部。第二，納入社會框架，既然體制內已經有婦女兒童工作委員會，那么婦聯應該回歸社會組織。這兩種思路，無疑是建立在國家與社會二元分離的西方理論假設上。第三條道路，就是中國特色的社會主義的群團道路，打通國家與社會的邊界，架起兩者的橋梁紐帶。當然，今天的橋梁紐帶已然不同于集體主義時期國家與社會高度整合時期了，必須在承認國家與社會邊界已經出現的歷史條件下，尋找建構新橋梁紐帶的方式和方法，而非簡單的路徑依賴。
事實上，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》中已經為婦聯組織作出了道路選擇。要求婦聯等群團組織“自覺接受黨的領導、團結服務所聯系群眾、依法依章程開展工作相統一”。
服務黨與國家大局的政治性，與堅持服務群眾的群眾性之間如何連接？最簡單最直接的理解是：服務好群眾就是最大的政治。黨的先進性是通過“為人民服務”的群眾性來保障的，黨的群團組織服務好自己所聯系的群眾，就是服務于黨的大局，就是最大的政治，只有服務好所聯系的群眾，才能保證群團組織的政治性先進性。使政治性先進性群眾性呈現一致性，這既是改革的目標，也應該是“黨”“群”共識。
所以，新一輪的婦聯組織改革必須以服務婦女群眾作為出發點和落腳點。
首先必須探索的是，在現有科層化的基礎上，進行基層組織建設創新，推動建立覆蓋廣泛的、快捷有效的群眾服務體系。對于各級黨委政府來說，要保證婦聯組織改革的有效性，必須改變對婦聯組織資源的傳統配置方式，使資源按照人口分布和結構向基層傾斜。總之，婦聯組織的優化，必須實現職能設定、機構設置與資源配置相匹配，改革才是有效的。但是，由于體制慣性，群眾性與行政化的內在矛盾不可能一夜間徹底根除，這既需要執政黨的頂層設計，婦聯組織的制度構想，也需要婦聯人以政治性要求自己，謹記群眾性，以克服路徑依賴與體制慣性帶來的行政化官僚化的潛在影響。
（作者系廣東省婦女研究中心副主任） | 
