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【目前的很多城市化操作，都忽略農民的土地權利對應于自由稅的福利性質，把土地看做額外的恩賜。而實質上，農民不喪失應有權益，是有序的城市化的最基礎根基。】

前不久，“統一城鄉戶口”的戶籍改革全面啟動，引起社會廣泛關注。這標志著1958年《戶口登記條例》以來，中國實行了半個多世紀的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。不區分農村與城市戶口了，那么，迎面而來的下一個問題就是：農民的土地該怎么辦？

農民不喪失土地權益，是城市化根基

根據《意見》，農民的土地承包權要進一步的確權，在此基礎之上，堅持依法自愿有償原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包權。更重要的是，意見明確指出：現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體分配收益權為農民進城落戶的條件。

從歷史角度看，我國農民對土地所有權有著深沉的歷史積淀。毫無疑問，公民應在一國之內具有自由遷徙權，但由于多重原因，中國的城鄉居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對于政府所支付的均視為稅負，那么公民的自由遷徙權無疑是種自由稅。

正是基于稅負和福利相對應的原則，當公民一定程度上喪失了自由遷徙的權利時，城市公租房和農村宅基地就成為政府提供的一種對應于自由稅的福利。

在房屋改革中，城市居民能夠以極低的價格購買公租房產權，相比其后房地產增值的幅度，當初的價格非常之低，可視為土地的無償分配。由于完全購買產權，城市居民遇到拆遷也基本上能以市場價格取得補償，也能夠通過出售房產變現，把當初無償分配得到的土地收益帶到國外。

反觀目前的很多城市化操作，都忽略農民對土地的權利對應于自由稅的福利性質，把土地看做額外的恩賜，僅用城鄉社保之差來解釋土地。農民想要變為市民，獲取社保，就會喪失土地。與市民變更國籍都可以帶走土地收益不同，農民僅僅只是在一國之內轉化身份，就會被剝奪掉土地權益。

所以，從當下諸多城鎮化亂象來看，此次意見的出臺，起到了一個撥亂反正的作用，能夠保護農民在身份轉化為市民的過程中，不喪失他們本該擁有的權益，是有序的城市化的最基礎根基。

積分制度，本質仍是“身份的贖買”

土地權利有了保障，那么下一步就是如何“進城”了。對此，《意見》提出了對應的戶籍改革路線。

具體來說，各個城市根據自身不同的人口，承載力，對就業范圍、年限、合法穩定住所等條件設置不同嚴格程度的準入門檻。對于大城市、特大城市，則可以在此基礎之上，加上參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等指標，按照總量控制、公開透明等原則，建立完善積分落戶制度。

積分制的目的在于引進高端人才，如上海的積分制度所包含的學歷、職稱、注冊公司、特定專業等等標準。在市場經濟中，高端人才能力強、素質高，承擔的稅負與創造的價值都更大，所以，本質上，他們獲取當地戶籍身份是通過自己貢獻的財政收入來換取的，是一種“身份的贖買”。

公允地說，這種贖買有一定道理。今年國家統計局對福建農民工市民化可能增加的成本與費用分攤進行了測算。結果顯示，在福建一個農民工市民化需要增加的支出約為12．9萬元。如果福建420萬農民工全部市民化，新增成本為5429億元。其中公共財政需負擔1487元，相當于2012年福建財政收入的80％。

對于這個數據，可從兩方面解讀。首先，農民工市民化絕不是恩賜，農民工在城市生活、工作，不斷通過勞動、納稅、消費為城市創造價值。隨著時間的積累，他們的奉獻會大過他們成為市民的成本。從此角度看，農民工市民化，只是把他們應得的還給他們。

但從另一個角度看，人的素質、技能、年齡都不一樣，并不是每個人為公共財政創造的價值都大于自己所享的福利。所以，通過積分制度來篩選財政貢獻高凈值人群，是基于當下國情的一種妥協，基于中國經濟發展地區差異巨大的現實，這種妥協將長期存在。

真正的問題在于，積分制度的目的是什么？如果積分制度僅僅是篩選有財政凈值的人群，那可以說是市場的因素起主導作用，如果積分制度首要目標是滿足計劃經濟式的總量限制，那積分制度不過是行政限制的另一種形式。

□劉遠舉（上海金融與法律研究院研究員）

日前國務院印發戶籍改革意見，提出將逐步統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。這意味著，農村戶口將取消，而農民可能更自由地遷徙到城市。改革意見出臺之后，自然引起了很多歡呼和關注，當然也有爭論。事實上，戶籍制度的關鍵并非是保留還是取消農村戶口。就比如有兩只貓，如果它們根據自己的捕捉工作量享受著貓糧待遇，那么叫白貓和黑貓都沒關系。但是，如果主人規定白貓干活可以吃魚，而黑貓卻只能吃骨頭甚至什么都沒有，那叫白貓還是黑貓就非常關鍵了。也即，中國戶籍制度真正的要害并非是戶籍的劃分，而是與戶籍性質相關聯的公共服務供給。這里涉及關于現代政府及其與公民之間關系的一系列理念。

首先，公民從政府那里獲得基本公共服務，這些服務的獲得，是因為公民與政府締結了某種納稅合同關系。公民向政府納稅，政府利用納稅所形成的財政資源變成公共服務提供給公民。政府收稅的目的就是為了利用財政手段調節社會資源，最大限度地向所有公民提供基本公共服務，以保證社會底層人士（失業者、貧困者）也能夠有尊嚴地活著。事實上，當農民進城務工的時候，其已經與城市政府締結了這樣的關系，并應該享受其所在地的基本公共服務（比如安全、教育、救濟）。如果以是否具有當地戶口作為享有這些公共服務的依據，就如同規定只有白貓干活才可以吃魚一樣荒唐。

其次，公民所創造的稅收，通常以中央稅和地方稅的方式流向中央政府和地方政府。這意味著，為公民提供基本公共服務的責任，將由中央政府和地方政府共同承擔；且誰分錢多誰的責任大。按照目前的分稅制設計，中央政府占了大部分比例的稅收收入，那么在基本公共服務的供給方面，其應該承擔更大的責任。按照國務院此意見，未來有1億多農民陸續進城，如果這部分農民的公共服務供給全部由流入地城市政府來承擔，這不但是這些城市無法承擔的，而且也是權責不匹配、不公平的。因此，在央地之間重新劃分公共服務的權責分配，尤其是夯實中央政府關于特定公共服務的統籌責任，都是該意見的必要配套改革。

再次，意見規定了不同規模城市的落戶政策導向，即全面放開小城鎮，有序放開中等城市，合理放開大城市，嚴格控制特大城市。從公民自由遷徙權來說，這一規定顯然有妥協性，但這也可能是順利推進改革的現實考慮。因此，此處關鍵在于如何強化小城市的吸引力。中國現有的狀況是：大城市往往有最好的學校，最好的醫院以及最好的休閑和文化設施。未來這些大型的公共設施興建，應該在不同城市間適當布局。因此，這項改革的出臺還涉及一系列公共設施的布局和規劃，以及不同城市性質的重新定位；更深層的，還涉及基本公共服務的區域均等化。試想，全國公共財政投入建設的清華大學，難道一定要設在北京嗎？

何艷玲 （中山大學教授）

日前，廣州積分入戶開始受理申報，備受關注的《廣州市積分職業資格及職業工種目錄》也隨之浮出水面。根據目錄所示，合共有162種職業可獲額外加分，比去年入冊的工種多了54項，包括保安員、餐廳服務員、保育員、家政服務員、保潔員、裝飾裝修工、養老護理員、育嬰員等都獲入冊。

首先，這次放寬職業加分的職業種類，顯示出了廣州應有的包容。一直以來，廣州這座快速發展的城市因包容而被稱道，這次積分新政目光投向艱苦行業一線人員，為其開辟入戶小通道，也是符合廣州個性之舉。

其次，這也是應對“用工荒”的合理舉措。近年來， “用工荒”成為廣州難解的病癥。一些技術含量相對較低的工作長年虛位以待卻無人問津，顯示出的除了是“廉價勞動力”的優勢日漸下降，生產結構急需調整以外，背后還存在工人福利收入一直沒有得到最大化，社會保障空心等問題。很多來粵務工人員雖然有白紙黑字簽訂的合同，但是包括養老、醫療等在內的社保繳納卻與居民差距甚大。而作為父母最看重的問題——子女教育，同樣沒有得到強有力的保障。可見，“用工荒”背后是權利的缺失，因此，這次把包括保安員、餐廳服務員、保育員、家政服務員等工種納入加分項目中，是相關部門對于解決用工問題使出的多元化對策。政府通過積分入戶新政給予外來務工人員信心和誠意，給他們提供合情合理的生活保障，相信會是單純提高工人工資以外的另一個有效對策。

但是，要鞏固以上的舉措，相關部門還要提高公共服務能力。雖然從入戶政策來看，新政在入戶門檻問題上發生了很大的變化，但今年積分入戶的指標與去年一樣，仍然是3000個。而去年初相關部門曾宣稱今后不再有限額，達到積分就可入戶，但從目前政策來看，“不設限”依然有難度。可見，相關部門對廣州提供的公共服務預判依然保守。這就要求，部門與部門之間提高協調能力，在社會治理的模式下進行多角度的創新和完善。尤其是關乎新落戶市民的社會保障、住房條件、子女教育、就業信息、就業培訓等一系列問題上要協同解決。只有在這些領域上的公共服務能力有了一定的提高，入戶“不設限”的目標才能逐漸實現。

戶口問題，背后其實是福利和公共服務難題，辦好這件事對平衡各方需求是個考驗。

——關注戶籍改革系列評論之三

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，特大城市嚴格控制人口規模，實施“一城一策”。

以人口規模而不是行政級別來落實差別化落戶政策，尤其是針對特大城市采取一城一策的細化辦法，是本次戶籍改革思路的一大亮點。經過幾十年的發展，一些城市發展水平與其行政級別已產生實質上的脫節，發達地區的一個普通地級市，人口可能比中西部一些省會城市還多。按照人口規模來制定未來計劃，無疑是更為貼近現實的一種制度安排。要讓這種制度安排取得實效，不至于成為“改革空調”，需要從兩方面入手。

首先，地方政府的具體落戶政策如何制定，決定了人口合理分布、有序流動的頂層設計目標能否實現。2013年中國社科院發布《城市藍皮書》稱，一個農民工“市民化”的公共成本平均為13萬元。落戶門檻劃得高一點還是低一點，牽涉到地方政府的“荷包”，不排除個別地方可能會有外松內緊的地方保護思想，或承諾給流動人口的市民待遇口惠而實不至。有鑒于此，國家對地方改革進度必須拿出具體時間表和配套評估機制，防止戶籍改革在地方層面淪為“擠牙膏式”的被動改革。

其次，即便各地落戶門檻都嚴格按照改革思路劃定，人口有序流動是不是就一定會實現呢？我們不能忽視一個現實悖論，目前人口遷徙流向與差別落戶引導的方向呈反相關，全國跨省外出的農民工主要集中在大城市和特大城市。統計數據顯示，全國有一半農民工集中于中國前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差別落戶精神，未來落戶特大城市的難度并不會明顯降低。如何理順這一矛盾，需要系統性地考慮。

一方面，大城市、特大城市完善積分落戶制度要更加公平透明。在總量控制的前提下，“不患寡而患不均”的機會平等就顯得尤其重要。國家需對各地積分入戶的制度公平進行考察，并嚴查可能出現的舞弊行為。對于更多無法落戶的流動人口，必須切實提高居住證的含金量，這需要財政轉移支付、公共服務均等化等政策工具再給力一些。

另一方面，提高中小城市對流動人口的吸引力，可能是落實差別落戶乃至整個戶籍改革成敗的關鍵一步。戶籍放開只是打開了中小城市的大門，但人們愿不愿意走進去，恐怕還需市場化配置，尊重他們的自由選擇。比如新生代農民工看重的不再僅是收入，他們有很強的自我發展意愿，需要更好的醫療教育，更充分的社會保障，更豐富的上升渠道，更公平的競爭規則。

無論是差別落戶還是一城一策，戶籍改革的制度設計看到了中國的復雜性，看到了不同城市間發展水平的巨大差異。要讓改革真正落到實處，人口有序流動，也不是某一項改革單兵突進就能見效的。不僅要嚴格落實差別化的落戶政策，靠政策的手推著走；也要提升中小城市發展水平和落戶含金量，靠市場的手拉著走，戶籍改革才能走快走穩。

戶籍制度改革意見的出臺，農業戶口和非農業戶口的并軌，意味著長期封堵在城市居民和農村居民之間那座巨大的墻，將被正式推倒。這堵墻的推倒，是否意味著農村居民會大規模涌向城市呢？廣大農民會不會放棄手中的土地，以此來換取一份象征著城市人“身份”的城市居民證呢？

據報道，四年前中國社科院曾經進行過一個調查，參與調查的人數也近11萬人，但是，調查的結果卻有點出人意料。70后、60后農民工不愿轉變為非農戶口的為80％；而80后不愿轉變為非農戶口則為75％，同時加了一個條件，如果要交回承包地才能轉戶口，不愿轉變為非農戶口則高達90％。

戶籍改革的主要目的之一，就是要讓農民進城，讓農村的土地流轉起來，讓千家萬戶種地變成集中耕種，以此來提高土地的利用效率，提高糧食等農作物的產量以及降低生產成本、減輕管理壓力。然而，九成農民不愿用土地換戶口的想法，顯然會影響到戶籍制度改革的效率。

為什么一直被認為對農民很具吸引力的非農業戶口，突然變得毫無吸引力了呢？難道廣大農民的理念真的已經轉變到不愿進城成為城市人了嗎？顯然，這是無法用是或者不是來回答的問題。

就農村的實際情況來看，真正在家務農的農民已經相當少。特別是中青年農民，基本都到了城市、到了家鄉之外。也就是說，進城工作仍然是廣大農民的首選。關鍵在于，讓他們用土地換戶口，這就需要好好地算算賬了。因為，對廣大農民來說，不管土地的收益如何，也不管他們是否會在土地上投入很多的時間和精力，有一點可以肯定，那就是只要土地還在自己手中，圍繞土地的權利就不會從他們的手里輕易消失。即便在城市務工享受不到平等的權利，有土地這份權利作保證，還能使他們與城市居民有一個可以比較的空間和平臺。如果土地也失去了，而進城以后應享受的權利享受不到，或享受不平等，那么，他們作為公民的權利也就會失去很多。

一些農民不愿輕易用土地換戶口，說白了，就是在算權利賬，算戶口帶來的權利能否與土地產生的權利相對應，甚至更高。否則，就會堅持保留土地，到城市打工的理念，那么戶籍改革也就難以有效地向前推進。

事實也是如此，這些不愿選擇轉為非農業戶口的農民，大多都是在城市務工的人員，他們在城市務工過程中，已經充分感受到了權利不平等帶來的精神壓力和生活壓力，感受到一旦失去土地后可能帶來的心理恐懼。因為，只要土地在手，哪怕城市不再需要自己了，自己不喜歡城市了，也可以選擇回到土地上去，去充分享受土地帶來的權利和快樂。

這也意味著，在推進戶籍制度改革過程中，要想讓廣大農民自覺自愿地用土地換戶口，從而推動城鎮化進程，提高中國的城市化率，最有效的途徑，就是要實現權利的均等化，讓失去土地的農民不至于成為二等公民，不成為城市的邊緣人口。而這，恰恰是目前城鎮化過程中的最大難點，也是最大薄弱點。一些地方為了騰出建設和開發用地而實施的所謂新型城鎮化，絕大多數都沒有能夠有效保障失地農民的權利。凡是失去土地的農民，都是名下的資產大幅增加了，生活水平與質量卻大大降低了，從而形成了畸形的小康標準。亦即資產已經達到小康甚至現代化水平，而生活卻由原來的小康退回到了溫飽。原因是，這些地方并沒有在讓農民交出土地的同時，給農民足夠的就業空間或社會保障。尤其是年齡較大的農民，基本都返回到了溫飽甚至貧窮狀態。

這對廣大農民來說，無疑是一個很不好的導向、很不好的示范。自然，他們在考慮用土地換戶口問題上，就不可能不認真、細致地算好權利賬，把失去土地以后的風險和困難想得更多一些。

更重要的是，在農業技術水平不斷提高，農村環境不斷改善的大背景下，即便在農村生活，質量和水平也未必比在城市差。更何況，城市的下崗和失業狀況也比較嚴重，給他們的啟迪和影響也很大。與其拿土地換戶口自斷后路，不如拿著土地到城市務工或生活，城市的權利少一點，農村的權利則有保障。這就給了城市決策者一個嚴峻的課題：如何在推進戶籍改革的同時，讓失去土地的農民能夠在權利上充分平等，以此來消除廣大農民的顧慮。

戶籍改革的路很長，遠不只是戶口并軌那么簡單。

譚浩?。ńK 職員）

聚焦“戶籍制度改革”系列之二

7月30日，國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。戶改新政能否改變以往“雷聲大，雨點小”的尷尬，是許多人關注和待解的疑問。

國務院這次正式公布的《意見》，兼顧建制鎮、大中小城市、特大城市各自不同的實際，根據各地的人口規模和綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策?？偟囊笫牵芊砰_的放開，該控制的控制。目標是到2020年，要有1億左右的農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。

在有遷移落戶需求的群體中，農民工占了很大比重。他們是改革開放以來伴隨著工業化、城鎮化快速發展成長的新型勞動大軍，也冀望通過戶改能更好更順暢地融入城市。數據顯示，截至今年6月底，我國外出農民工已經達到了1．74億，其中大約有50％以上的外出農民工分布在縣級市和地級市。從這個角度說，無論是促進新型城鎮化發展，還是促進農民工落戶，中小城市是農民工市民化的主要吸納地?，F在我們需要正視和解決的問題是，近年來不少中小城市實際上已經放開了落戶政策，但是卻沒有吸引農村轉移人口前來落戶。這是為什么？恐怕主要的原因還是只破除了“進得來”的瓶頸，卻未能解決如何“留得下”的問題。這既是本次戶改新政要直面的問題和承擔的使命，也是眾望所在、民心所盼。

削低中小城市落戶門檻只是消弭農業戶口與非農業戶口、本地戶口與外地戶口之間差異，促進人口轉移的第一步，更重要的還是要通過增強中小城市的吸引力，讓農民工進得城來還要待得住，要對融入城市后的未來有美好、穩定的預期。既要有“樂業”的安全感，又要有“安居”的穩定感，還要有與城里人平等享受各種權利的“尊嚴感”。

從這次國務院最新發布的戶改意見以及近期國家有關的規劃部署中，我們已經看到了這樣的表述和努力。一是對農民工來說，要想真正融入城市，“樂業”是“安居”的前提，不能穩定就業何談在城市長期立足？要解決這個問題，需要我們從供給和需求兩方面同時著力。一方面要通過政府補貼的技能培訓，提升農民工適應城市產業轉型升級的就業創業能力，另一方面要在中小城市大力發展服務業、中小企業及勞動密集型產業，提升這些城市對轉移勞動力的吸納能力和就業容量。二要體現以人為本，解決轉移人口的后顧之憂。這一點，從這次戶改意見不再像以往只針對已在城市居住和就業的人員本人，而是兼顧了其配偶、父母及子女的落戶需求即可看出。近年來，農村里由農民工外出帶來的“空巢老人”“留守兒童”問題，已成了許多人心頭揮之不去的痛。從這一點來說，這次的戶改意見也體現出了富于人文關懷的政策暖意。三是公共服務的均等化是城市增強對外來人口吸引力的關鍵?！爱惖馗呖肌眴栴}只是這方面的一個典型體現，其他如住房保障、養老、醫療保障，普惠性的政策紅利，能否讓在城市落戶的農民，享受和原市民一樣的待遇，均體現城市的包容力，也影響外來落戶者的幸福指數。

戶籍改革，既關乎新型城鎮化建設這樣宏觀的國家發展路徑，也與千千萬萬的家庭福祉、個體命運密切相關。大幕已經開啟，尤其是在我國存在半個多世紀的農業與非農業戶口之間的鴻溝以及依托于這種身份差別上的種種限制、門檻和差異都將有望由此逐漸消弭，這在歷史長河中是值得銘記的一刻。你，我，還有更多的人，自今始，已經站在城與鄉、此地與彼地的更為通暢、更為便利的落戶通道中。

系列一：讓農民工有序融入城市

系列三：破除壁壘讓人民自由遷徙

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聚焦“戶籍制度改革”系列之三

近日，國務院公布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），這標志著新一輪戶籍制度改革大幕的開啟。從《意見》人們不難看出，這是一次雄心勃勃的改革，不是對現有戶籍政策和戶籍制度的修修補補，而是對現有戶籍政策的一次總體調整，是對新型戶籍制度的一次整體構建。隨著《意見》的逐步落實到位，必將對億萬人民群眾的生產生活產生廣泛而深刻的影響。

無論是從人的自由全面發展來看，還是從市場經濟生產要素的優化配置來看，都要求人民能夠有序地流動、自由地遷徙。而建立于上世紀50年代的戶籍管理制度，只是與計劃經濟體制相適應的產物，顯然已很不合時宜。自改革開放以來，廣大農民沖破了對土地的依賴和束縛進城務工，極大地解放了社會生產力，有力地推動了城鎮化進程和經濟社會的進步，但硬如堅冰的城鄉二元戶籍管理制度使他們變得身份模糊，人們稱之為“農民工”。與此同時，更多的農民由于現有戶籍制度的限制，被排斥在城鎮化進程之外，他們的“城市夢”成為難以實現的夢想。

新一輪戶籍制度改革使億萬人民的自由遷徙、安居樂業成為可能。一個人的自由遷徙，不僅是擁有買一張火車票就可以從農村到城里去打工的自由，而是在公平的制度保障下，使之在遷徙地能享受到與當地居民同等的權利和利益。一個人的自由遷徙，也不僅是擁有從一個城市到另一個城市去工作生活的自由，而是在公平的制度保障下，使之在流動中保有而不滅失其應有的權利和利益。而公平的制度環境，首要的一條是破除不平等的戶籍制度壁壘，使人們的自由遷徙不再只表現為一種形式上的自由，同時也能獲得安居樂業、實現自我價值和幸福人生的恒定價值。

《意見》明確提出建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。這個“統一性”制度的建立，標志著城里人和農村人身份上的統一，標志著幾十年來城鄉分割戶籍壁壘的打破。不再有農民和居民之分，也不再有紅印藍印之別，這是一個歷史性進步。不要小看這個進步。身份在政策和制度上的統一，是城鄉居民平等享有公共服務和社會福利待遇不可或缺的前提，是人民自由遷徙化為現實的制度性奠基。

《意見》在確立統一的戶口登記制度的同時，確立了差異化的落戶政策。如果對國情有基本的了解，那么對全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模等政策安排就會有充分的理解。人們不能指望一夜之間、幾年之內都成為“城里人”，更不能指望都成為“北京人”、“上海人”。人是生而自由的，但又無往而不受限制。不必說特大城市、大城市，即使是中等城市，“城市病”也日甚一日。“城市病”的蔓延固然與城市規劃、城市管理存在問題有關，而過快的人口增長無疑也是一個重要的變量。至于消除農村居民與城鎮居民歷史形成的待遇差別，更不可能一蹴而就。

自由遷徙是自由意志的象征，不能成為城市化率的犧牲品。當城鎮缺乏足夠的吸引力，農民不愿進城而強迫農民進城，就是為了個人政績而踐踏他人的自由意志。鑒于“運動式”思維在行政工作中仍有市場，這種擔心并不多余。同樣，如果有人“逆城市化”，厭倦城市生活而遷徙至農村，也應當獲得制度的公平支持。

系列一：讓農民工有序融入城市

系列二：進得來，還要待得住

聚焦“戶籍制度改革”系列之一

國務院總理李克強7月30日主持召開國務院常務會議，部署做好為農民工服務工作，有序推進農業轉移人口市民化。

對于農民工群體所作出的巨大貢獻，李克強總理如此表述，“在中國經濟增長過程中，龐大的農民工群體發揮了十分巨大、同時也是不可替代的作用?！薄坝醒芯匡@示，中國近幾十年快速發展靠的是人口紅利，這個紅利很大程度上就是農民工的貢獻?！备叛灾?，我們取得今天的發展成果，農民工功不可沒。因此，當發展成果由人民共享的時候，也應涵蓋農民工群體，其路徑就是要讓農民工有序融入城市。

之所以是有序而不是“一勺燴”解決，是由農民工問題的復雜性以及城鎮化進程決定的。今天的農民工群體隨著改革開放的進程，已經有了很大變化，再也不是農閑時進城打零工那么簡單。除了短期在城市靈活就業以外，一些農民工已經長期居住在城市并有相對固定的工作，只是戶口還在農村。還有相當一部分“新生代”農民工，生在城市、長在城市，生活習慣、理念等與城市人一樣。解決“新生代”農民工的問題，又要有不同辦法。所以我們說解決農民工問題要實行差異化服務政策。更加重要的是，我們不是簡單解決身份問題，而是要讓農民工在城市里住得下、有保障，讓他們能享有相同的待遇，解決這些問題要與發展同步。

當然，徹底解決農民工問題永遠繞不開戶籍。隨著城鎮化改革的推進，以及城鄉一體化發展，破除城鄉二元體制已經成了擺在我們面前的問題。不破除城鄉戶口的差異化問題，大量的農民工仍然會被“擋在”城市之外，也就無法在城市中享有平等的待遇。但如何破除城鄉二元體制？如何在破除的同時不帶來新的問題？這是需要政府多方考量，并在條件成熟的情況下才能實施的。就目前而言，先解決部分農民工的落戶問題，由小城市逐步向大城市擴展，無疑是比較穩妥的辦法，也是保證農民工融入城市效果的合理方式。

讓農民工有一技之長，是有序融入的重要保證。使農民工成為“新市民”，關鍵是要讓他們工作有著落、生活有保障。如今的農民工特別是“新生代”農民工，對生活質量也有著自己的追求，也希望從事更體面、更需要專業技能的工作。為他們提供職業技能培訓，通過職業、技工院校，努力讓未升入普通高中、普通高校的農村應屆初高中畢業生都能接受職業教育，一方面可以造就支撐產業轉型升級的較高素質勞動新軍，另一方面也可以在一定程度上緩解“用工荒”。一些地區出現的“用工荒”，固然有部分農民工返鄉創業的原因，也有具備一定技能要求工種人員匱乏的因素。隨著我國經濟的提檔升級，對產業工人的職業技能也提出了更高要求。農民工作為產業工人的重要組成部分，也要讓他們跟上發展的腳步，逐步擺脫臟累差的工種和工作環境，成為真正意義上的藍領。在這個過程中，對于一些老問題如欠薪問題，必須常抓不懈，切實維護農民工勞動保障權益。

讓落戶的農民工平等享有基本公共服務，是他們成為“新市民”的重要體現。在這方面，一些城市已經開展或嘗試了一些工作，如公辦義務教育學校對農民工隨遷子女開放，將農民工納入社區衛生計生服務范圍，逐步將有意愿的農民工納入城鎮職工基本養老和基本醫療保險，將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴大到農民工等。作為讓農民工融入城市生活的關鍵，這些基礎性的工作一定要做好、做到位。在綜合考量城市發展水平的前提下，有能力開展的工作要先期做好準備、理順環節，要讓符合條件的農民工能夠順利地享有基本公共服務；對于那些暫時還不具備條件全面展開的工作，也不能停滯不前，要進行探索性嘗試，為全面展開積累經驗。為農民工提供服務是一項全局性和長期性的工作，各級各地要按照中央政府的統一部署，加深認識，加速開展。

讓農民工有序融入城市，我們的社會也需要一次思想上的洗禮。社會上不乏將農民工視為城市的“二等公民”的看法，然而，農民工也是廣大勞動人民的一分子，而且是做出了很大貢獻甚至犧牲的一分子。對于這樣一個群體，我們的社會不僅要從物質上回饋，還要從精神層面給予他們應有的尊敬，讓他們能體面地在城市中生活。

系列二：進得來，還要待得住

系列三：破除壁壘讓人民自由遷徙

【在以前，我國正向、反向的人口流動，都會受到戶籍制度的障礙。而今農業戶口取消，讓這問題迎來解決的契機?！?/p>

國務院日前公布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農業戶口和非農業戶口的性質區分，引起廣泛關注。而此舉也勢必對流動人口問題的走向帶來影響。

應看到，我國流動人口概念的形成，和公共服務的供給體系有直接關系。我國的戶籍制度決定了公共服務資源的分配，也因此決定了城鄉間、城市間的福利差距。如果說，早前我們的矛盾體現在城鄉關系上，那改革開放三十年后，這個矛盾發生了變化，區域間、城市間的發展差距也越來越大，城市間的戶口對換也越來越困難。城市間的流動人口越來越多，如果解決了他們的戶籍，他們可帶動的經濟增長和地區消費能力的提升是更大的，但以前的政策中忽視了該問題。

戶改矛盾不在城市，而在原有戶籍體系

在最新的戶籍制度改革過程中，我們發現，考慮到就地就業、農業生產收益等因素，城市近郊的農民進城的愿望大幅度降低。在一些地方，農民實際上不愿意進城，但地方政府為了獲取土地，強制將這些農民戶籍轉為城市戶籍。

隨著流動人口問題的突出，戶籍制度改革的矛盾焦點不僅在于城市，更在于我們原有的戶籍體系。小城鎮流動人口流向中等城市、大城市是一個方面，城里人能不能進村呢？村莊間可以流動嗎？答案是不能。這些問題都是我國流動人口在這個戶籍制度體系下的一個基本現實。人口流動的問題不簡單體現在城市間，也不僅僅體現在城鄉間，正向、反向的流動都受到戶籍制度的障礙。另外，戶籍制度與福利相連。

不能解決流動人口的戶籍問題，也和我們經濟增長模式有關。過去三十年我國的經濟增長，有人歸結為市場，實際上，與政府和市場雙重作用壓低要素價格的低成本競爭有重要關系，包括土地成本、勞動力成本，還有管理成本。這些年勞動力價格在上漲，為什么投資還是很多呢？就是因為城市降低公共服務供給對降低企業成本發揮了作用，這個一方面對企業有利，另一方面對降低城市成本有利。所以不管在公開還是私下的場合，幾乎沒有城市愿意放開戶籍管理限制，都不想把財政的一部分拿出來去解決勞動力的成本。

城市人口精英化，必然導致外來人增加

過去研究流動人口問題，研究戶籍制度問題，研究農民工問題，更多是從農村的角度考慮。但是，有些城市決策者覺得農村問題在整個經濟發展中并不是主要的。所以，反過來站在城市的角度研究城市人口結構，就會發現，有些人對城市問題并不了解。

在強化城市福利體系情況下，城市的人口結構逐漸精英化。很多城市的人口政策和落戶政策，如廣州，要求勞模、技工、副教授、博士生，北京博士生要35歲以下、碩士生27歲以下、本科生25歲以下，這種種的條件，使城市人口逐漸精英化。各個城市都希望減少外來人口的負擔，更多地減少農民工的流動。但許多大城市搞人口控制，人口一直沒有停止增長。這是因為，城市發展過程中，精英階層進入城市后，需要更多的服務人口配套，如吃飯需要服務人員等等。精英人口的增長對于外來人口增長的作用是不可逆轉的。

所以有兩件事特別值得注意，第一是為什么熟練的服務業人員、熟練的技工短缺？這是因為大量的流動人口中45歲以上的回鄉了，他們在城市里沒有長期打算。如果城市對他們有長期的公共服務供給，他們勞動的熟練程度會在這樣的就業條件下大幅提高，45-65歲這批熟練的技工在城市將大幅增長。比如香港，解決居住證只要7年的崗位服務，只要不是非法的工作，就可解決在香港的長期居留問題。如果他們工作熟練，那更好。這是第一個問題。

第二，對于未來流動人口和勞動力增長速度的評價到底怎么樣？隨著新型工業化、信息化的發展，我們已經到了資本和技術的新階段，長期趨勢下，勞動力不是短缺而是過剩，意味著將產生大量的過剩勞動力，流動人口在城市的就業問題將會越來越突出。

另外，流動人口是一個富有活力的群體。任何一個國家，一流的城市都離不開流動人口。流動人口的問題，比如戶籍，不是說一天就能完全解決的。但把已經在城市長期居住的流動人口納入到戶籍體系中，無疑會對流動人口問題有很好的影響。

□李鐵（中國城市和小城鎮改革發展中心主任）

（本文根據作者在“新型城鎮化和流動人口社會融合論壇”演講整理）

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據中國之聲《央廣新聞》報道，關于進一步推進戶籍制度改革的意見30日公布，上午國務院新聞辦舉行發布會，公安部副部長黃明等部委負責人介紹了意見的內容，并回答記者提問。黃明表示，這次戶籍政策是一次總體調整，將在全國實施差別化的落戶政策，其中對建制鎮和小城市是全面放開，只要有意愿、想落戶，有合法穩定的住所，哪怕是租的房子都可以落戶。（7月30日，中國新聞網）

為控制特大城市的人口規模，促進小規模城市的長足發展，這次推進戶籍制度改革的力度，堪稱“史上最大”。與過去歷次戶籍制度的改革相比，這次改革的涉及面之廣，不再是局部的、部分的、條文式的調整，而是上升到新型城鎮化建設的層面，是在全國范圍內實施的全面而深化的一次戶籍制度改革與規劃。但是，就筆者看來，如果將特大城市“瘦身健體”的希望，僅僅投注在小城市的降低門檻與全面放開，對特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了體。

按照這次戶籍制度改革的初衷，無非是想根據每個城市的實際情況，因城施策、一城一策，加快城市的轉型升級。通過適當地調整與疏散，嚴格控制特大城市的發展規模與節奏，從而緩解城市人口壓力，實現各類大中小城市的均衡健康發展，并由此完成一次新型戶籍制度的整體構建。然而，現實效果恐怕并不盡如人意，該放開的城市放不開，該控制的城市控制不住。原因就在于，在北上廣等一線城市因為政治地位或經濟地位，有著其他國內城市所無法企及的得天獨厚。這意味著更加優越的教學資源、醫療資源，更加健全的城市功能，公共設施；也意味著更加濃厚的文化底蘊，更加廣博的人脈資源；還意味著更多人生的美好機遇，更多夢想實現的可能。

“羅馬不是一天造成的”。北上廣等一線城市的繁榮與輝煌，也不是三五天就可能造就的，國內其他城市的醫療條件、學術氛圍等各方面綜合條件，尤其是四線、五線等小城市，在短時間內根本無法與一線城市媲美。由此可見，對城市的外來者來說，一線城市的優越，不是說能逃離就能逃離，不是說能割舍就能割舍的。即便在一線城市不能與本地人同等地享受各類保障與福利，即便小規模城市完全放開了入戶的門檻，就算開出了“租房落戶”的誘惑式政策，到頭來恐怕還是客觀上逃不開一線城市，主觀上也割舍不掉。

當然了，這次“租房落戶”政策的問世，并非沒有一點利好消息。至少對小城市的外來人口，尤其是農民工，無疑是一劑強心針。他們今后將不再只是城市發展的建設者和締造者，從此以后還多了一重身份——城市建設成果的享受者。而隨遷子女也將與其他的城里孩子一樣，站在同一起跑線上，平等地享有受教育的權利。從這個角度來看，“租房落戶”政策，既化解了新生代農民工城市邊緣化的危機，也找回了他們久違的城市歸屬感。

說到底，“租房落戶”值得肯定，但是如果將緩解特大城市的人口壓力，為特大城市“瘦身健體”的希望，僅僅寄托在小規模城市的租房落戶上，恐怕只是相關部門的一廂情愿而已，對特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了體。有關部門還需在配強中小城市醫療教育等資源，完善城市功能，夯實發展基礎上做文章。畢竟健康的城市化，歸根結底始終離不開健全而完善的城市功能與城市承載力。

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。最重要的是：取消農業與非農業戶口區別。（7月30日，中國新聞網）

當國內的改革步入了“深水區”，人們發現深層次的改革尤其是涉及民生問題的改革無不與戶籍制度相關。這份意見開啟了國內戶籍改革的破冰之旅，是公眾期待已久的，其意義現實而深遠。

毋庸諱言，先前的戶籍制度嚴重滯后于改革的深入，拖了改革深化的后腿，有時，甚至成了改革的絆腳石。比如，往往因為戶籍制度的干擾，農民工難以真正融入城市，難以在城市之間自由流動，并出現了子女就學難、難以與當地城市居民享受到同等的社會福利保障等問題。這樣一來，就阻滯了新型城鎮化進程。

明眼人一看便知，每個人的戶籍都與福利緊密聯系在了一起。在某一城市中，外來人員取得了當地城市的戶籍，就意味著與當地城市居民享受到了同等的社會福利保障?？梢姡r業與非農業戶口的區別是計劃經濟時代的產物，對應的是城鄉二元結構體制的影子。

如今，取消農業與非農業戶口區別，意味著應填平社會福利保障、公共服務不平等的鴻溝，努力實現市民待遇的普惠化，讓外來人員在社會保障、教育、醫療、住房等方面與市民待遇并軌。正因如此，地方政府光有松動戶籍限制的熱情當然不夠。我們更應思考，我們是否做好了市民待遇普惠化的實際準備。就學、看病、養老、衣食住行……這些問題都是實實在在的，都需要真金白銀，也都需要調控與疏導，籌劃與解釋。這誠然更將考驗地方政府的智慧與能力！

7月30日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。《意見》就推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分。一是進一步調整戶口遷移政策。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，有效解決戶口遷移中的重點問題。（7月30日，新華網）

建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，這標志著“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，進一步淡化了城鄉戶籍觀念，有利于推進城鄉一體化建設，如是舉措體現了人性化戶籍改革思路。但是，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規模，意味著戶籍改革僅限于中小城市，大城市戶籍藩籬并沒有拆除，特大城市落戶政策還可能進一步收緊，未免讓人遺憾。

雖說全面放開戶籍制度難度較大，戶籍改革不會一蹴而就。但是，在戶籍制度中處于不利地位的民眾對此充滿期待。大城市特別是特大城市的戶籍門檻依然高不可攀，戶籍改革之路任重而道遠。

建立城鄉統一的戶口登記制度，只是在同一地域范圍內消除城鄉戶籍差別，不同地域戶口附加值差異較大。特別是特大城市與小城市的戶口附加值差別明顯。通俗地講，統一登記居民戶口，只是一張小范圍通用的地方糧票。我認為，戶籍改革關鍵要剝離戶籍的附加福利，賦予不同戶籍性質，不同地域人員平等權利。

因為戶口的不同，公民實際享受到的權利其實并不平等。這不僅涉及城鄉二元化體制，大中小城市、小城鎮之間，貧困地區與發達地區之間，戶口的附加功能差異明顯。國務院參事馬力曾表示，戶籍制度背后附加了大量福利制度。農村和城市福利待遇人均差別33萬。在特大城市，這種差別甚至上百萬。不同地區戶口附加值差異到底有多大？我們不妨擷取幾種公共服務來探討這個問題。

其一，盡管各地都出臺了住房保障政策。但是，不少外來人員被排除在住房保障政策之外。在大城市尤其是特大城市，是否享有保障房待遇，其經濟附加值差異動輒上百萬元，幾乎是勞動者一輩子的收入，因戶籍制度派生出來的住房福利差異存在巨大差別。

其二，盡管全國統一的城鎮企業職工基本養老保險關系接轉制度已經建立。但是公民養老保險統籌部分尚不能全額跨省轉移，社保流動依然比較困難。由于異地就醫結算制度尚未全面建立，居民看病跨地區報銷并不容易。居民外地求學、就業、定居還存在一些制度瓶頸。社保、醫?！耙豢ㄍā辈⑽磳崿F“全國通”。

其三，教育附加值很夸張。由于教育資源配置不均，外來人口不僅不能享受當地優質基礎教育資源，也不能異地報名高考。雖說教育部出臺了異地高考政策，但是考生錄取率高的地區，根本不愿放開異地高考。在北京，外來工隨遷子女即便具備了合法穩定住所、合法穩定職業、在京連續繳納社保三個“已滿6年”與“連續在京就讀高中3年”等苛刻條件，也只能報考高職院校。如此異地高考方案形同雞肋。

其四，一些城市推出的住房、車輛限購政策，把外來人口排除在外。如果外來人口沒有當地戶籍或者社保繳費沒有達到足夠的年限，即便手捧鈔票也無法在自己生活的城市買房買車。

大、小城市公共服務、公共資源分配兩重天，住房保障沒有份，社保醫保不自由，教育不平等，買房買車被限制。公民安居樂業的基本要素都不具備，收緊特大城市落戶政策，部分大城市關門享受好福利，談何公共服務均等化？

取消城鄉二元制戶籍結構，放開中小城市落戶限制不難；難的是，改變戶籍的福利功能，對不同地域的人平等賦權。如果把每個公民都納入統一的權利保障視野，實現基本公共服務均等化，公民在中小城市也能公平分享發展機會與社會資源，實現安居樂業，他們也不會如此神往大城市了。

【焦灼的聲音里,常常伴有沉重的現實難題,應合理采納他們的意見,積極穩妥接收其入籍】

7月30日,國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》向全社會發布,意見指出,將建立城鄉統一的戶口登記制度,取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型,統一登記為居民戶口。這標志著,備受關注的戶籍制度改革,邁入了新的實質性階段?！兑庖姟返陌l布,將在實現全國人口有序流動、最大程度釋放人口紅利、維護社會公平正義等方面產生重要推動作用。

我國戶籍制度的城鄉二元格局存在已久,隨著改革開放深入推進,陳舊的戶籍制度與時代發展嚴重脫節,早就到了不得不改的時候。諸多社會福利與戶籍制度掛鉤,也一直飽受詬病。比如,一些城市在招工時,要求求職者必須具有本地戶籍；一些地方的有些部門,員工明明在同樣的崗位從事同樣的工作,僅僅因為戶籍不同,就實行差別化待遇,嚴重影響單位內部和諧,且嚴重損害社會公平。

國務院此次推出進一步推進戶籍制度改革的意見,與黨的十八大、十八屆三中全會以及去年底召開的中央城鎮化工作會議有關戶籍制度改革要求的一脈相承。特別是《意見》提出堅持積極穩妥、規范有序,堅持以人為本、尊重群眾意愿,堅持因地制宜、區別對待,堅持統籌配套、提供基本保障這“四個堅持”的基本原則,體現了有關方面順應民意,推動戶籍制度改革的積極、穩妥、審慎的態度。

不過,僅有積極、穩妥、審慎的態度,恐怕仍難以滿足民眾對于加快推進戶籍制度改革的迫切愿望。至少,在很多人看來,與戶籍制度相關的個人就業、孩子升學等種種問題,既等不得也等不起。改革開放幾十年來,一批批農民工背井離鄉來到城市,他們貢獻了自己的青春,希望能用自己多年的辛勞換來下一代在城市接受更好教育的機會。然而,因為戶籍制度壁壘的存在,在他們自己忍受種種不公平待遇后,孩子入學、升學等問題,竟也同樣成了無法回避的現實難題。

這些難題,近些年在大城市以及特大城市中體現得尤其突出。究其因,長期以來資源分配向大城市、特大城市傾斜,使得基礎設施建設以及向居民提供的基本公共服務,較之中小城鎮更加健全、水平更高,這也使得大城市和特大城市在人口的積聚方面更有吸引力,進而造成了戶籍制度上的身份不同,并引發了種種不公平問題,這在大城市和特大城市更加明顯。為此,加快推進大城市、特大城市的戶籍制度改革,解決戶籍制度所帶來的不公正問題,更加符合民眾期盼。

如今,《意見》規定,在調整戶口遷移政策方面,對不同城市實行的是不同的政策?，F實表明,和建制鎮、小城市、中等城市的落戶相比,人們更加關注大城市和特大城市落戶問題。建制鎮和小城市落戶限制“全面放開”,中等城市“有序放開”,但各個大城市還只能去“合理確定落戶條件”,無疑會使廣大已居住在城市的非戶籍外來居民,還要經受從確定落戶條件到最終實施落戶的時間考驗；而特大城市則因“嚴格控制人口規模”,不少已居住在城市的非戶籍外來居民,可能還得面對一定時間內無法入籍的現實。

其實,“合理確定落戶條件”如何才算合理,“嚴格控制人口規?！蹦男┤藨摰玫秸疹?都需更多地聽取民意。在這些民意當中,既要聽取本地居民的意見,更要聽取外來居民的意見。特別是那些在當地城市貢獻了多年心血的外來者,以及就業能力較強、能適應當地產業轉型升級和市場競爭環境的人,理應受到應有重視。

比如,應優先考慮城市緊缺行業人才落戶,讓在當地工作超過一定年限的外來者優先落戶等,都是值得認真聆聽的聲音。這些焦灼的聲音里,常常伴有沉重的現實難題,應合理采納他們的意見,積極穩妥接收其入籍。使其與當地居民一樣公平享有基本公平服務,才能彰顯城市的道德和良心,推動城市長遠健康發展。

　　CFP供圖

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。其中規定，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

在評價此次戶籍制度改革時，公安部副部長黃明指出，這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。是的，對我國現行戶籍制度稍有了解的人都能掂量出這份“改革方案”的分量，并認同“改革力度之大前所未有”的判斷。

略為梳理一下歷史脈絡，我們發現，從1958年開始實施的《人口登記條例》為起點，現行的戶籍制度已經走過50多年?！稗r業戶口”與“城市戶口”的二元分法，為限制農村人口流入城市提供了詳細的、周密的制度安排，在城市與農村之間構筑了一道高墻。在很長時期內，“墻內”、“墻外”是兩個封閉的“世界”，甚至還出現“倒吸現象”——城市從農村中“抽血”。最終，以戶籍為載體與標簽，呈現在城鄉之間、地區之間、城市之間的就業、居住、稅費、教育、醫療、社保、衛生、金融等等諸多領域的公共福利落差，就是戶籍制度中不合理部分被不斷強化與固化的結果。僅以高等教育為例，相關統計表明，重點大學農村學生比例自1990年代起不斷滑落。像清華大學2010級農村生源僅占17%?，F實是，超級中學是各省重點中學的升級版，它們大多位于省會城市，擁有豐厚的教育經費與政策支持，每年幾乎壟斷了其所在省份北大清華的名額，農村高中難望其項背。

戶籍制度改革，抹掉“農民人口”與“非農業人口”界線，剝離盤附在薄薄戶口本上的福利溝壑，還原戶籍制度的人口登記的基本功能，大大降低人口流動的門檻，對我國1億左右的農業轉移人口以及在城市常住暫沒有落戶的人口是一個“前所未有”的重大利好。讓農業轉移人口進城筑夢，逐步享受到城市提供的義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等基本公共服務，既是對過往戶籍制度的一次糾錯，對廣大農民的一種補償，也是城鎮化進程的一雙推手，對我國經濟和社會的正面效應不可低估。

一項涉及全體國民的重大公共政策調整，僅有原則性指導意見還遠遠不夠，每一個與戶籍有關的權利與福利，都必須進行同步改革，使之與戶籍改革主旨相契合。譬如現行的計生、社保、養老等公共政策，農業與非農業戶口之間還存在一些差異，改革要向哪一邊看齊？還有，有了“頂層設計”線路圖，還必須有“地方落實”的時間表，不能再各自為政，自說自話，從而損害改革設計的整體性與連續性。

最后還要指出的是，深化戶籍制度改革僅著眼于讓農村人進城是不夠的，一個合理的、便利的戶籍制度應該是，實現所有人口的自由流動，一切的公共政策都應該服務這一目標。這意味著城里人也可以走出去，走到其他城市，甚至走向農村，在農村扎下根來。從這個高度要求，戶籍改革剛剛起步，任重而道遠。

改革連著萬家燈火，改革關乎國計民生。日前，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著這一事關億萬城鄉居民生活的基礎性改革進入全面實施階段。

改革開放以來，在中國這片土地上，發生著人類歷史上規模最大的人口遷徙，人口流動給社會發展帶來前所未有的巨大活力。然而由于戶籍制度的限制，一些人“扎根城市卻不是城里的人”“住在城市卻難享城里的好”，種種新的矛盾對戶籍制度形成了倒逼機制、提出了改革要求。

實現1億左右農業轉移人口在城鎮落戶，統一城鄉戶口登記制度，保障農業轉移人口和其他常住人口在教育、醫療、養老等公共服務上的平等權利……新一輪戶籍制度改革，確立了在全國實施差異化落戶的政策原則，從整體上構建起新型戶籍制度，其力度之大、范圍之廣、措施之實，前所未有。改革的推進回應了社會期待、順應了發展要求，彰顯了以人為本、執政為民的理念，體現著敢于擔當、務實進取的作風。

從教育、就業、醫療到養老、土地、住房，戶籍制度改革與一系列制度密切相連，牽一發而動全身。合理引導人口分布、合理規劃城鎮布局，戶籍制度改革與工業化、信息化、城鎮化、農業現代化息息相關，一子落而滿盤活。作為全面深化改革中的重要一環，戶籍制度改革事關社會公平正義，關系全面建成小康社會目標能否順利實現。各地各部門要充分認識其深遠意義，聚焦、聚神、聚力抓落實，做到緊之又緊、細之又細、實之又實，讓這一改革改成、改好。

社會主義初級階段的國情，決定了我們不可能實施一刀切的落戶政策?！叭娣砰_建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規?！保兑庖姟反_立的差異化落戶政策，體現了合理的改革路徑、科學的改革精神。只有立足基本國情、合理引導預期、堅持以人為本，才能在接下來的改革實踐中，既防止急于求成、運動式推進，也避免止步不前、等待觀望，確保群眾得實惠、改革不走偏。

戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，需要兼顧的因素多、統籌推進的難度大。人口眾多、城鄉和區域發展差距較大，如何平衡？許多公共服務和社會福利政策長期與戶籍直接掛鉤，如何剝離？各類群體發展愿望和利益訴求多元多樣，如何協調？這些深層次矛盾，決定了戶籍制度改革既慢不得、也急不得。充分考慮大中小城市和建制鎮、東中西部地區的不同實際，考慮人口規模、綜合承載能力的不同情況，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，我們必將探索出一條符合我國基本國情、符合城鎮化客觀規律的戶籍管理之路。