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目前的所有社保體系，雖存在政府的一些補貼或財政填補社保收支缺口現象，但基本都是“羊毛出在羊身上”的一種商業化運作形態?；谄栈葜频恼卜毡Ｕ先蔽?。

3月3日召開的全國政協十二屆二次會議拉開了全國兩會的帷幕，面對這次兩會，社會保障問題、尤其是養老金并軌改革問題，再度成為了兩會的熱點話題。同時全國總工會向全國政協二次會議提交的提案中，就建議在全國人大設立勞動和社會保障專門委員會。

應該說，作為關系到居民切身利益的社保問題，建議最高權力機構全國人大設立勞動和社會保障專門委員會，就社保等領域問題進行開門立法討論，反映人們愈發認為現行的部門立法已難以完全反映其利益。

關于養老金并軌問題，上周人社部等發布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。該方案明確城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險，只要滿足一定條件即可自由銜接轉換，且無論如何轉變，都將個人賬戶全部儲存額隨同轉移，累計計算權益。

當前中國存在城鎮職工養老保險、新農保和城居保等三套養老體系，帶有典型的條塊分割特征，為此決策層一直有意促進三者間的互聯互通，但一直知易行難。因為一則三者的繳費模式、保障標準不同，同時城鎮職保目前存在個人賬戶和統籌賬戶，城鎮職保要轉為新農?；虺蔷颖＃荒苻D個人賬戶的存儲積累，無法把單位為其繳納的統籌賬戶資金一并轉移；一則目前許多地方的個人賬戶都不同程度因挪用存在空轉問題，及各地目前尚無法在省級層面進行統籌。

其實，中國的社保體系問題，最迫切的不是不同社保體系的互聯互通問題，而是公私邊界不清問題。目前不論是新農保、城居保還是職保，大都采取的是個人賬戶繳費制模式，并在退休金發放上采取現收現付模式，這使目前的所有社保體系，雖存在政府的一些補貼或財政填補社保收支缺口現象，但基本都是“羊毛出在羊身上”的一種商業化運作形態。基于普惠制的政府公共服務保障缺位。而通常而言，政府本應向全體居民提供基礎性社會保障服務包。

為此，當前要真正有效推進社保體系改革，應對人口老齡化問題，務本之舉是構建公私分明的社會保障體系：一是政府基于龐大的國有資產及其收益，為全民提供普惠式公共服務保障包，即基礎性養老金，以實行公共基礎性養老保障與商業養老體系的分離；二是互聯互通目前的城鎮職保、新農保、城居保乃至企業年金，并基于多繳多得的模式，對整合后的三大養老保障體系實行完全商業化、市場化運作，如交付給市場化的商業人壽保險公司等，進而剝離政府對其的信用背書，當然這樣做的前提是政府要做實職保個人賬戶和統籌賬戶，使其真正符合保險精算原則。

總之，當前社保體系改革不應是在現有體系上打補丁，而應對其進行系統重構，分離政府的公共服務和商業化養老保險的市場職責，進而構建一套激勵相容的公私職責清晰之社保體系，不再為是否延長退休年齡和延領養老金等出力不討好的問題絞盡腦汁。

□劉曉忠（財經評論人）

2月7日，春節長假結束后的第一個工作日，國務院召開常務會議作出重要決定，在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。這是我國在養老制度改革上第一次將城鄉居民一并考慮的實質性舉措，也是中央政府在民生工程建設上送出的一個“大禮包”。

說起我國目前的基本養老制度，現在受詬病最多的便是對退休人員區別不同身份，按企業單位退休和機關事業單位退休兩個不同的途徑實行有區別的退休政策，后者的退休待遇明顯高于前者，以至形成了職工養老保險制度上的“雙軌制”?！半p軌制”使退休人員享受的養老待遇出現了明顯的不公平，引起了人數廣泛的退休職工的強烈不滿。最近幾年，國家也在積極進行這方面的改革，持續多年提高企業退休者的養老待遇，現在兩者的養老待遇差別已經有所縮小。

但是，養老保險“雙軌制”只是說出了城鎮居民退休制度上的不公平，并未將農村居民所存在的養老保險問題包括進去。農村居民養老保險與城鎮居民養老保險實行的政策是根本不同的，前者主要是農村集體經濟自行解決，不像城市居民那樣有社?；鸲档?，實際上被排除在制度保障之外，因此他們得到的養老金更低，很多農村地區由于經濟不發達，老人基本上只能依賴子女養老。從這一點上來說，我國現行養老保險制度存在的問題不只是“雙軌制”，而是更為嚴重的“多軌制”，它是我國城鄉差距、城鄉居民享受權利不公平在養老保險制度設計上的一種反映。

將農村居民排除在基本養老制度設計之外，其根源在于我國長期實行的城鄉分治制度，政府在考慮民生保障時，其目標對象往往只是城鎮居民，農村居民則被視為可以自給自足來滿足生存而被忽略。實際上，中國的農民解決了世界上人口最多國家的吃飯問題，為社會的運轉提供了最為基礎的條件，但他們的基本權益在計劃經濟時期通過“人民公社”制度被剝奪。在改革開放以后，農村居民的基本權益保障有了很大的提高，但其應該享受的由政府所提供的民生基本保障仍然嚴重低于城鎮居民。北京大學國家發展研究院去年6月發表的一份報告說，在我國農村地區，只有25.6%的老人享有新型農村社會養老保險，另有3/4的農村老人如果沒有購買商業養老保險，他們就完全沒有養老保障。

因此，這次國務院常務會議決定，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，這是一個重要的跨越。常務會議表示：“建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，使全體人民公平地享有基本養老保障，是我國經濟社會發展的必然要求和推進‘新四化’建設的需要，這既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，也有利于使群眾對民生改善有穩定的預期，對于拉動消費、鼓勵創新創業，具有重要意義?！逼鋵嵾€可以看到，統一城鄉養老保險的另一個潛在意義在于，將使現在依然存在的城鄉分治的二元化社會結構逐步瓦解，實現真正意義上的城鄉平等。

當然，要建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，必須充分意識到面臨的困難，其中最大的困難自然是資金問題。目前我國的社保基金只涵蓋了城鎮居民，農村居民的養老保險雖然也像城鎮居民養老保險一樣走的是個人繳、集體助、政府補的道路，但由于農村經濟發展普遍低于城鎮，因此無論是個人繳還是集體助，其能力都可能是有限的，需要政府財政作出更大的努力，才能抹平城鄉養老保險制度之間的鴻溝。對這方面的問題，此次國務院常務會議也已經考慮到了，決定由中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。相信通過這樣的努力，農村居民養老保險當能建立起基本的保障。

周俊生（上海 學者）

新農保和城居保的合并，并不意外。但這只是邁出了第一步，離社會養老保險真正城鄉一體、整合統一，還有很長的路要走。

國務院常務會議決定，新型農村社會養老保險(新農保)和城鎮居民社會養老保險(城居保)合并，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，邁出了中國社會保險整合的重要一步。中共十八屆三中全會做出以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，全面深化改革的戰略決策，作為城鄉一體化和社會養老保險整合的必然要求和重要方面之一，新農保和城居保的合并，并不意外。但這只是邁出了第一步，離社會養老保險真正城鄉一體、整合統一，還有很長的路要走。

社會養老保險的整合，要求在橫向上覆蓋不同人群的制度并軌，而不同制度的并軌，要求在縱向上各制度框架的主要構件并軌，包括制度模式、籌資方式、支付水平等。我國目前社會養老保險多元并行，主要有四項制度，除了新農保和城居保，還有城鎮職工基本養老保險和機關事業單位養老保險，分別覆蓋農村居民、城鎮非就業居民、城鎮企業職工、公務員和事業單位職工。因此，社會養老保險真正城鄉一體、整合統一，必須做到四項制度的并軌，也就是做到四項制度在制度模式、籌資方式和支付水平等方面的并軌。這是一個復雜的系統工程，涉及的人群廣，利益調整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步實施漸進實現的。

新農保和城居保的合并，只是實現了最容易整合的兩項制度的合并，因為這兩項制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆蓋非正規就業居民，都是采用個人繳、集體助、政府補的籌資方式，而且已經有很多地區試行并軌，積累了經驗。

未來的路還很長，挑戰主要體現在以下幾個方面:首先是機關事業單位養老保險向城鎮職工基本養老保險的轉型，這涉及事業單位的改革，涉及公務員體制的改革，也涉及財政預算的調整。事業單位改革已經多年，部分事業單位已經加入社會養老保險體系，但事業單位改革總體上挑戰很大。公務員養老金轉型，涉及公務員整體薪酬體系的調整。

其次是城鎮職工基本養老保險制度和統一的城鄉居民基本養老保險制度的并軌，這涉及在縱向上籌資、待遇水平的并軌和制度模式的并軌。不同人群之間收入水平的差異是長期存在的客觀事實，實現籌資水平并軌，通過個人支付難度大，通過財政補貼壓力大。這也是為何國務院會議仍然要求新農保和城居保合并后在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前保持基本一致，也就是說城鄉人群之間仍然可能存在一定差異。城鎮職工基本養老保險是以雇員身份為基礎的社會保險，城鄉居民基本養老保險制度是以公民身份為基礎的社會保險，性質不同，籌資方式不同，兩者的并軌將是最大的制度挑戰。

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在全國層面啟動公共服務體制并軌，其意義不容低估。下一步，還需要推進制度并軌，并逐步縮小城鄉居民、城鎮職工、行政事業單位等不同群體間基礎養老金的差別。

在我國走向市場經濟的進程中，社會公平至關重要。十八大提出，“2020年基本公共服務均等化總體實現”；十八屆三中全會進一步提出，“建立更加公平可持續的社會保障制度”、“讓發展成果更多更公平惠及全體居民”。

因此，2月7日的國務院常務會議提出，建立統一城鄉居民基本養老保險制度，是一項具有實質意義的改革突破。這意味著我國開始從城鄉制度分別建設的階段，進入到打破公共服務城鄉二元制度、推進制度并軌的新階段。

隨著生活水平的不斷提高，人們對基本公共服務的需求也在明顯提高。盡管過去幾年我國在公共服務制度建設上有明顯進展，但還面臨比較大的挑戰。最大的挑戰是城鄉基本公共服務制度的分割、水平差距過大以及難以有效轉續。這個制度上的不合理，不僅制約了人口的有效流動，而且形成社會不公平。正是如此，不少學者一直呼吁盡快推進基本公共服務制度并軌，使全體居民，無論戶籍、地域、職業等，都能享受到無差別的基本公共服務。

在我國當前發展階段，推進基本公共服務均等化不僅不存在福利過度的風險，對短期保增長和中長期公平可持續發展也具有重要作用。而且，從各地推進基本公共服務制度并軌的改革探索看，主要不是財力問題，而是一個決心問題。

城鄉養老保障制度有效并軌后，城鄉居民享受制度上無差別、水平大致相當的養老保障，在制度模式、籌資方式、待遇支付等將實現無差距對接。值得注意的是，會議同時提出，要大力推行全國統一的社會保障卡，這將大大提高養老保險的管理水平，奠定養老保險無差別轉移的重要基礎。

從公平的市場經濟看，盡管不少地方已經率先推進了城鄉公共服務制度的并軌，但在全國層面啟動公共服務體制并軌，其意義仍不容低估。正如會議提出的，“這既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，也有利于使群眾對民生改善有穩定的預期，對于拉動消費、鼓勵創新創業，具有重要意義?！?/p>

當然，實現2020年基本公共服務均等化總體實現的目標，構建公平可持續的基本公共服務體制，在實踐中還面臨很多挑戰，還需要繼續深化相關的改革。例如，在養老保險上，城鄉居民開始并軌，但城鄉居民、城鎮職工、行政事業單位的養老保險還處于制度分割的狀態，還需要進一步推進制度并軌，并逐步縮小不同群體間基礎養老金的差別。在養老保險水平上，還有一個逐步提高的過程，使養老保險對城鄉居民的保障程度進一步提高。

此外，從社會呼聲看，醫療保險的并軌更為迫切，需要盡快推進城鄉居民、城鎮職工以及行政事業單位醫療保險的并軌，實現醫療保險的無障礙轉續。

加快推進基本公共服務制度并軌，我國離公平、完善的市場經濟就更近一步。

國務院總理李克強2月7日主持召開國務院常務會議，聽取關于2013年全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理工作匯報，決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

在期望與猜測中，城鄉居民基本養老保險制度終于打通。去年10月，人社部透露正在研究建立統一的城鄉居民養老保險制度。十八屆三中全會指出，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。還有更多的信息表明，社保制度開始從廣泛覆蓋走向公平可持續發展建設階段，基本方向就是打通城鄉差別、身份差別，實現社會保障的一體化、平等化。

養老保險打通城鄉隔閡，這是歷史性的成績。上個十年，延續數千年的農業稅廢除，農業改革邁出歷史性的一步。如今，城鄉居民基本養老保險統一，仿佛牢不可破的城鄉藩籬終于打破第一個口子，讓人感到震驚，統籌城鄉以及社會事業改革均取得重大突破。這種歷史性的成績，本身即見證了全面深化改革的魄力，讓人對改革啃硬骨頭有充分信心。

一直以來，城鄉二元藩籬阻斷了城鄉之間的自由流動，包括人、資源乃至身份的流動。人天然平等，但各種具體的體制障礙，以及各種福利保障的差別，無不是人為制造了身份的“價差”。人從農村到城市，不僅是地域的流動，背后更有戶籍的轉換，有綁定在戶籍之上的各種養老保險、醫療保險乃至“命價”的各種切換，這些具體的身份待遇，就將人分出了三六九等。打破城鄉隔閡，就是逐個打破這些具體的“價差”，一步一步趨近身份的平等。僅以統一城鄉養老保險制度而言，人們從農村到城市之間的流動，已經沒有了養老的后顧之憂。

隨著城鄉二元藩籬打破口子，更多的體制藩籬其實也將陸續打破口子。從統籌城鄉改革的角度看，養老保險實現打通，城鄉要素將推進平等交換，進城落戶限制逐步松動，城鄉之間鴻溝慢慢在填平。從社會事業改革的角度看，養老保險之后，還有醫療保險制度的整合、銜接問題在著力研究解決，機關事業養老制度改革已提上議事日程，各種“雙軌制”開始面臨并軌，總之，不同階層之間的裂縫在填平。也就是說，打破身份壁壘現在有一個持續、漸進的改革步驟，統一城鄉居民基本養老保險是其中的一個環節。

此次國務院常務會議指出，統一城鄉居民基本養老保險“既有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，也有利于使群眾對民生改善有穩定的預期”。當然，這種真正啃掉硬骨頭的改革努力，這種打破身份壁壘的持續、漸進式改革努力，更給人以實現社會平等流動的穩定預期。從農村到城市，或是從機關到企業，從一種身份轉換至另一種身份，當那些資源束縛一個個減去，人們對社會流動的信心就會一步步增強，社會預期漸趨穩定，對公平、平等的社會前景有更多展望。

有時候，啃掉一個硬骨頭，不僅僅在于實現了什么改革意圖，更在于它讓人看到社會持續改善的可能性，對健全的社會秩序產生穩定預期。統一城鄉居民基本養老保險制度即是如此，它讓人對社會平等流動有了穩定預期。