案例介紹：

隨著經濟社會快速發展，行政管理事務的重疊性和交叉性日趨明顯，傳統行政執法體制的“分段治理”執法模式難以適應客觀形勢，不可避免地出現了多頭執法、多層執法、推諉執法等問題。黨的十八屆三中、四中、五中全會多次針對上述問題，明確提出要推進綜合行政執法體制改革。按照黨中央上述的決策部署，結合并針對區域基層執法工作的特點和難點，福建省平潭綜合實驗區自2014年8月以來在全國率先試行跨部門、跨領域的綜合執法體制改革，推進一系列體制機制改革創新，逐漸形成“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執法模式。

一、項目背景

平潭縣是福建第一、全國第五大島，也是祖國大陸距臺灣本島最近的區域。2009年7月，福建省委、省政府決定設立福州（平潭）綜合實驗區，2010年2月升格為福建省平潭綜合實驗區（以下簡稱實驗區），實驗區管委會為省政府派出機構,依法行使設區的市人民政府經濟社會管理權限以及國務院、省人民政府賦予的特殊管理權限。2011年11月，國務院批復的《平潭綜合實驗區總體發展規劃》將其定位為兩岸交流合作的先行區、體制機制改革創新的示范區等。2014年12月，黨中央、國務院決定成立中國（福建）自由貿易區，平潭作為其中一個片區。

實驗區成立初期，面對城鄉部分群眾受利益驅動大量違建搶建的嚴峻形勢，區黨工委、管委會決定將全區“兩違”綜合治理工作作為當地法治環境建設的突破口。2011年6月，區黨工委、管委會整合縣國土、城建、環保三支執法隊伍，組建縣綜合執法局，形成了綜合執法的雛形。隨著實驗區開放開發的深入推進，不管是兩岸交流合作的先行區還是自由貿易實驗區，均要求推進行政管理體制機制改革創新試點，構建適應區域發展的綜合執法模式。在這樣背景下，2014年8月，經省委同意，區黨工委、管委會決定在縣綜合執法局探索運行的基礎上，進一步整合安全生產、交通、文化、勞動、農業、水利等領域的行政處罰權，成立區綜合執法局，由此拉開了“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執法改革序幕。

二、項目的難點

（一）綜合執法改革涉及執法權重新配置面臨制度供給不足

當前行政執法體制改革涉及的領域遠遠超過城管執法，而且其要“綜合”的范圍不只限于行政處罰權及其相應行政強制措施權，而應是更為寬泛意義上的行政執法權，即包括行政監督檢查權、行政處罰權、行政強制措施權、必要的行政強制執行權等內容。因此，不管是相對集中行政處罰權制度還是相對集中行政強制措施權制度，都無法真正滿足平潭正在推進的“跨部門綜合執法改革”模式的需求。

（二）與上級主管部門之間存在溝通渠道不順暢

平潭綜合執法是目前福建省在全國率先開展的跨領域、跨部門的綜合執法體制機制改革試點，由于沒有直接對應的上級主管部門，而是對應涉及十二個領域的執法單位，在日常執法工作中通常出現如下兩個方面的問題：一是上級出臺的相關政策、文件、規定等精神難以及時有效傳達到位，在執法過程中遇到問題，未能得到及時有效地指導、溝通；二是當所授權的法律法規發生變化時，需要報請省政府法制辦備案，在行文上報過程中具有一定的滯后性，不利于法律法規的實時調整。

（三）與平級主管部門之間存在管理權與執法權的邊界和銜接問題

綜合執法局成立后，如何確定其與相關行政管理部門在具體管理權和執行權上的邊界和銜接尚缺乏完備的規范。如監督檢查具體執法活動的主體和權責如何確定問題。一般而言，行政管理部門在作出行政審批后，理應承擔對審批事項的事后監督檢查職責，同時，綜合執法部門為行使行政處罰權也要進行必要的監督檢查，這就容易造成行政管理部門與綜合執法局之間出現監督檢查職責不清、相互推諉的現象，從而影響綜合行政執法體制改革政策試點的積極效應。

三、創新經驗與主要做法

（一）黨政聯合推進：為綜合執法體制改革提供政治支持和組織保障

區黨工委從機構設置、人員編制以及執法設備的配置上都予以大力支持，確保綜合執法改革的順利開展。2013年底，區黨工委將綜合執法局與區政法委、區規劃局擬作為正處級單位向省編辦上報審批，在省編辦“三選一”的要求下，區黨工委僅保留綜合執法局并得到批準成立。2016年4月，區黨工委編委會批準實施平潭綜合實驗區綜合執法局“三定方案”和局屬事業單位調整設置方案，區黨工委及管委會專門召開綜合執法改革工作專題會議，研究解決執法執勤車輛更新購置和執法裝備配置等問題，進一步加強執法保障。2017年9月出臺《平潭綜合實驗區深入推進綜合執法體制改革 改進城市管理工作實施方案》，成立由區管委會主任為組長、管委會副主任為副組長、區直各單位負責人為成員的深入推進綜合執法改革改進城市管理工作領導小組。建立區管委會主導的行政執法聯席會議，主要負責討論、研究和完善行政執法體制機制改革等實踐中重大問題和重大措施，有效彌補與上級主管部門溝通不暢帶來的不足。黨政聯合推進為綜合執法改革提供切實政治支持與組織保障。

（二）創新體制機制：緊扣區域特色推進綜合執法體制改革

1.實現執法功能從碎片化向集成化轉變

根據《福建省人民政府關于同意平潭綜合實驗區開展相對集中行政處罰權工作的批復》精神，平潭綜合實驗區遵循職能兼容性原則決定，由區綜合執法局集中行使原區、縣相關行政部門行使的土地礦產、住建、人防、交通運輸等12個領域的行政處罰權。職能劃轉后，實現了“一支隊伍管執法、一個標準來執法”。同時，緩解了分部門執法之間的矛盾，解決了基層執法任務繁重與力量薄弱之間的不相稱問題。同時，也推動了地方執法系統從條塊分割向統籌整合位移，實現了執法功能從碎片化向集成化轉變。

2.建立“橫向到邊，縱向到底”全覆蓋執法體系

平潭綜合實驗區按照“一級架構、兩級管理、條塊結合、分工協作”的模式來架構綜合執法體系，現已成立了區綜合執法局、6支行業執法隊伍和1支綜合執法機動支隊以及15個鄉鎮綜合執法大隊（見附件一），執法力量全覆蓋。

“一級架構”是指區綜合執法局作為實驗區行使相對集中行政處罰權的執法主體，具有以自己的名義來實施執法權的法定資格，而下屬各支隊、大隊均需以區綜合執法局名義對外行使執法權。“條塊結合、分工協作”是要求綜合執法機動支隊、各行業執法支隊和派駐各鄉鎮綜合執法大隊之間職責分工和相互協作。機動支隊負責全區范圍內的日常督查與督辦、執勤備勤、機動應急等工作，通過統籌調劑編制，攥緊“一個拳頭”，實現執法機動力量集中化；各個行業執法支隊在區范圍內負責本領域的執法規范化建設、業務培訓與指導、執法檢查以及較大案件辦理等，推動行業隊伍專業化；派駐鄉鎮綜合執法大隊，受區綜合執法局和鄉鎮政府的“兩級管理”，除協助屬地鄉鎮查處“兩違”和村容鎮貌整治外，負責轄區內本局所有執法領域范圍的執法檢查，逐步推動基層執法網格化，從而打通執行法律的“最后一公里”。通過上述模式，推動執法覆蓋面更廣、執法專業化更精、執法人員更有利統籌調配。

3.打造行政綜合執法改革的軟硬件支撐

現有行政執法證考試僅適用于每個專業的執法領域，無法滿足執法體制改革綜合性的需要。為此，區綜合執法局特向省政府法制辦申請了增設行政執法綜合類考試形式。在福建省政府法制辦大力支持下，目前區綜合執法局已有101名工作人員通過考試,為合理安排執法力量、減少執法成本、優化執法資源奠定了基礎。區綜合執法局有計劃地開展日常的業務培訓，提高執法隊伍素質，為執法質量提供人員保證。為保證執法統一高效，區綜合執法局建設執法指揮平臺，通過公開招標方式委托開發適應綜合執法的軟件系統，主要包括指揮呼叫中心、視頻實時監測、指揮調度中心、法制審核把控、監督考核環節五個部分。通過這個智能化、精準化、系統化的執法軟件系統，增強執法過程的公開化、科學化和法治化。

（三）完備制度保障：為深入推進綜合執法改革提供行為規范和制度保障

平潭綜合實驗區始終重視綜合執法改革的制度保障。主要包括三個方面：一是《福建省人民政府關于同意平潭綜合實驗區開展相對集中行政處罰權工作的批復》，明確了平潭綜合執法局開展相對集中行政處罰權的范圍。二是平潭綜合實驗區管委會《平潭綜合實驗區綜合行政執法實施辦法(試行)>》，明確了平潭綜合執法局開展綜合執法的核心依據。三是平潭綜合執法局為依法開展執法活動所制定的各個方面的具體依據。區綜合執法局及時對執法依據進行梳理調整更新，調整后的執法依據涉及相關的法律法規規章300部，條文1388條。梳理權責清單1303項（含2675子項），將權責事項類型、法律依據、實施主體、追責情形等以權責清單的形式向社會公開，接受社會各方面的監督。此外，區綜合執法局立足規范局黨組的領導行為和工作人員具體執法行為，建立和完善各項內控管理制度并匯編成冊，便于執法人員遵照執行，切實做到以制度管人、管事、管權（見附件二）。

（四）強化執法程序：以落實“行政執法三項制度”推動行政執法權的規范行使

平潭綜合執法局一貫重視執法程序規范化，要求執法人員嚴格遵守行政處罰法和行政強制法等規范的程序要求。尤其是2017年8月25日，區管委會印發《試行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度實施方案的通知》將區綜合執法局確定為全區推行“行政執法三項制度”的試點單位以來，區綜合執法局更加強化執法程序，共制定出臺了《行政執法全過程記錄工作規定》《重大行政執法決定法制審核規定》《違法案件集體評議工作規定（試行）》等11項制度（見附件二），編制《行政處罰一般程序流程圖》《行政強制措施流程圖》等6個流程圖（見附件二），梳理職權、法制審核、音像記錄事項、隨機抽查事項、重大執法決定目錄等5項清單，并積極推動落實。通過進一步健全完善行政執法程序，規范行政執法流程，努力實現嚴格、規范、公正、文明執法。

四、項目成效

（一）創建跨部門綜合執法平潭模式

 平潭綜合實驗區按照“減少層次、整合隊伍、提高效率”原則，深化行政執法體制改革，整合和歸并了一級政府中大多數部門執法職能，探索推進大綜合執法模式。該種模式的創新之處主要體現在三個方面：第一，組織架構的改革。加大跨部門執法職能的歸并和整合，適度推進行政執法系統從條塊分割向統籌整合改革，實現執法功能從碎片化向集成化轉變；第二，執法運行模式的創新。按照“一級架構、兩級管理、條塊結合、分工協作”的模式構建與平潭地方行政管理體制改革現狀相適應的執法體系；第三，執法機制的創新。建立重心下移、力量下沉、保障下傾的行政執法機制，強化基層執法力量打通執行法律的“最后一公里”。

（二）實現執法職能聚合有力

成立綜合執法局，并將執法隊伍整合成為一支綜合執法大隊，解決執法隊伍分散、多頭執法、重復執法等問題，實現由“部門分散執法”向“一支隊伍管全部”的轉移。根據執法實際需要，隨時調動機動支隊到各現場完成執法任務，保證執法效率。通過這種執法模式的創新，促進綜合管理與執法職能的聚合統一，滿足了基層執法任務繁重對高素質執法隊伍的需求，實現了基層網格化管理與執法人員日常檢查的重合，解決了基層執法實踐中的“看得見的管不著、管得著的看不見”問題。平潭綜合實驗區成立初期，城鄉部分群眾受利益驅動，搶建違建行為一度泛濫，屢禁不止，嚴重影響了平潭開發建設大局。綜合執法局成立后，重拳出擊，鐵腕治違，七年共拆除“兩違”約105萬平方米，2014年被列為全省“無違建”示范區創建單位，舊城區已連續七年實現新增“兩違”零增長，全區已連續四年多實現新增“兩違”零增長。

（三）推進協同執法高效順暢

平潭綜合執法改革后，明確了區綜合執法局與區其他行政管理機關監管執法職責權限，明晰執法邊界，減少執法層次，形成由監管和執法統籌、協調，各監管執法部門聯合執法的分工負責，齊抓共管監管格局，加強了執法工作的統一協調。比如對無證無照娛樂場所問題，區公安局、綜合執法局、消防支隊、市場監管局、社會事業局等單位聯合行動，依法查處城關范圍內的無證娛樂場所，對正在營業的17家無證娛樂場所發出責令改正通知書，責令其立即停止營業。相關監管執法部門發揮職能作用，分工協作，有效地完成了監管執法任務。區綜合執法局還根據自身職責，主動聯合區相關部門，協同做好實驗區城市管理工作，推動文明城市創建常態化；積極調劑執法力量，主動靠前服務，與公安等部門積極聯動，全力服務和保障全區征地拆遷、項目建設、殯葬改革等中心工作以及一些重大活動順利有效開展。

（四）提高辦理行政案件的質量和效率

區綜合執法局各執法支隊能依據法律規定的程序，結合裁量基準，正確地做出行政處罰，進一步提高了案件辦理的效率與質量。如，區文化市場綜合執法支隊在劃轉前的三年時間里未辦理一起案件，自2016年8月份劃轉到區綜合執法局以后，共辦理相關案件31起，對執法對象起到震懾作用。區農業綜合執法支隊自2016年9月份劃轉以來，積極作為，打破了水利、農機領域“零辦案”的桎梏，共立案查處行政處罰案件17起，有力地打擊了農業類違法行為。區綜合執法局成立之前，平潭城市市容管理、“兩違”治理都處在初級化、粗獷型的低水平執法層面，飽受社會詬病，群眾反映強烈，每年的績效考核都處于全區墊底位置。綜合執法局成立至今，2015年在全區15個區直政府機關績效考核中位列第八，2016年位列第三，被評為2015至2017年度區級文明單位。

五、推廣價值

（一）為綜合行政執法體制改革提供探索經驗

綜合行政執法體制改革是當前我國政府職能轉變、增強政府治理能力和社會管理水平的重要內容。經過四年多的探索與改革，平潭綜合實驗區綜合行政執法體制改革采取的設立綜合執法局歸并整合執法職能、通過行業執法隊伍和綜合執法機動支隊以及鄉鎮綜合執法大隊具體執法的改革措施，實現了行政執法“點”與“面”的覆蓋，又保證了行政執法的統一與效率。這一“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執法模式對強化綜合行政執法體制改革必要性和有效性的認識和行為十分有益。

（二）為建立黨委保證執法的具體機制提供探索經驗

黨的十八屆四中全會提出，必須把黨的領導貫穿到依法治國的全過程，堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。如何探索建立黨保證執法的有效機制和具體路徑，是各地探索綜合執法體制改革中亟待解決的問題。長期以來，涉及綜合執法體制改革，多數地方走的是一條政府推進改革的單一路徑，即就政府系統內部調職能、設機構、動人員，雖然也取得一定的積極效果，但是因為缺乏地方黨委的政治引導，容易導致機構、編制、經費、人員等行政資源配置的結構性不協調問題，使得以往改革模式難以解決綜合執法體制中的深層問題。在平潭綜合實驗區綜合執法改革過程中，區黨工委力爭將黨的領導充分體現到深化綜合執法體制改革的全過程和各方面，為執法改革提供的政治保證和強力支持。同時，區綜合執法局黨組注重制度建設，規范黨對行政執法的保證作用。這一強化黨對改革支持保證的經驗有推廣的價值。（執筆人： 顧越利、陳忠禹、鄭繼湯、陳曉勤）