原標題：薄貴利：建設服務型政府的戰略與路徑

(國家行政學院，北京100089)

［摘要］在社會主義現代化建設的今天，建設服務型政府具有十分重要的戰略意義。建設服務型政府的路徑在于：深化體制改革，構建支撐服務型政府的公共行政體制、公共財政體制、公益事業單位管理體制和公共人事管理體制；創新服務型政府決策機制、公共服務供給機制、服務型政府績效管理機制，改革和完善公共服務監督機制等。

［關鍵詞］服務型政府；戰略；路徑

［中圖分類號］D630［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2014)05-0094-06

［收稿日期］2014-08-27

［基金項目］國家社科基金重大項目“建設服務型政府戰略與對策研究”（09&ZD064），作者為國家社科基金重大項目首席專家，本文參考和引用了部分子課題負責人提供的內容概要

［作者簡介］薄貴利，國家行政學院公共管理教研部主任，國家行政學院國家戰略研究中心主任，教授，博士生導師

孔子在《易經》中指出：“舉而措之天下之民，謂之事業。”建設服務型政府，是經濟社會發展到一定階段的必然要求，是惠及全國人民、福澤子孫后代的大事業，是深化行政體制改革的重要目標。為完成這一事業、實現這一目標，迫切需要從戰略高度對建設服務型政府的重大理論與實踐問題進行深入系統的研究。惟其如此，才能準確定位建設服務型政府的戰略目標和戰略重點，科學闡明建設服務型政府的具體路徑。

一、建設服務型政府戰略：目標與重點

在社會主義現代化建設的今天，建設服務型政府具有十分重要的戰略意義。它有助于保障和改善民生，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴；有助于提高居民消費率，擴大內需，使內需成為驅動經濟發展的重要引擎；它能夠從整體上提高國民素質，為實現經濟發展方式的根本轉變奠定堅實的人力資源基礎；能夠為經濟社會發展創造良好環境，激發經濟社會的內生動力，促進經濟社會提質增速和協調發展；能夠維護最基本的社會公平正義，為實現國家長治久安奠定更加堅實的政治基礎和社會基礎。

1 建設服務型政府的戰略目標

科學確定戰略目標是科學制定和有效實施戰略的核心。依據我國現代化建設的總體戰略構想，建設服務型政府的戰略目標可分為近期目標、中期目標和長遠目標。

近期目標是：到2020年，當全面建成小康社會目標和行政體制改革總體目標實現之時，我國應建成符合經濟社會發展水平、適應人民群眾基本公共需求的服務型政府。在這一階段，政府履行公共服務職能的主要任務是“保基本”、 “兜底線”、“補短板”、“全覆蓋”，使城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。中期目標是：到2030年，在初步建成服務型政府的基礎上，再經過10年的努力，建成體制機制比較完善、具有較高公共服務能力和水平的服務型政府。在這一階段，政府履行公共服務職能的重點，應放在提高基本公共服務水平和質量，確保實現基本公共服務均等化等方面。長遠目標是：到2050年，當基本實現現代化之時，我國應建成體制機制更加完善、公共服務能力和水平與中等發達國家相當的服務型政府。

為使建設服務型政府的戰略目標可操作、可比較、可評估，需要對其進行分解和細化，形成有機統一的目標系統。這一系統包括：（1）服務結果目標，如基本公共服務的覆蓋面、基本公共服務的水平度、基本公共服務的質量和效率、基本公共服務的均衡度、基本公共服務的可持續性、公眾滿意度。（2）服務能力目標，如政府職能轉變是否到位、政府組織結構是否優化、政府支出結構是否合理、行政運行機制是否健全。（3）服務流程目標，如服務流程的透明度、民主化、規范性、便利性，等等。

2基本公共服務均等化戰略

基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的服務，是與民生密切相關的純公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。促進基本公共服務均等化是矯正中國發展失衡的需要，是對人類基本權利的保障。促進基本公共服務均等化有助于中國經濟的持續健康穩定發展，有助于消除貧困和實現社會和諧。

國家“十二五”規劃將基本公共服務制度作為一項公共產品向全民提供，這是政府治理理念的重大轉變。黨的十八大和十八屆三中全會對實現基本公共服務均等化進一步提出明確的要求。當前亟需提高政府治理能力，推動政府從經濟建設型轉向公共服務型，這是實現基本公共服務均等化的必由之路。為此，（1）以基本公共服務均等化引領政府職能轉變。要管好政府“閑不住的手”，將不應由政府承擔的事務轉移出去，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府在提供公共服務方面的主導作用。（2）建立健全基本公共服務均等化標準體系。根據“十二五”規劃對基本公共服務范圍的界定，制定完善全國及各省級層次的基本公共服務設施、設備、人員及日常運行標準，并給予相應的財力保障。（3）以基本公共服務均等化為導向改革財政體制，實現財力與事權相匹配，在完善分稅制的基礎上盡快依法確定各級政府的事權責任，以均等化為旨向完善公共財政體制，從“激勵型”財政體制轉向“均等化”型財政體制；完善促進基本公共服務能力均等化的財政轉移支付體系。（4）完善促進基本公共服務均等化的法律法規體系，盡快出臺《基本公共服務均等化法》及相關配套法律法規。

3將黨和政府的工作重心轉移到社會建設上來

為積極推進服務型政府建設，更好發揮政府在創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的作用，切實解決經濟建設和社會建設“一條腿長、一條腿短”的問題，迫切需要將黨和政府的工作重心轉移到社會建設上來。這是建設服務型政府的戰略重點之一。

“社會”一般分為“大社會”、“中社會”和“小社會”。我國社會建設滯后不僅僅是“小社會”含義上的社會建設滯后，而是“中社會”含義上的社會建設滯后。因此，必須從“大社會”著眼，從“中社會”著手來謀劃和推進社會建設。

所謂從“大社會”著眼，即站在社會主義現代化建設的戰略高度來思考、謀劃社會建設。所謂從“中社會”著手，其主要內容除了“小社會”含義的社會建設之外，還包括政治建設、文化建設和生態文明建設。（1）積極推進政治建設。核心是發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家。通過積極穩妥地推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。為此，應把制度建設擺在突出位置，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。在加強社會主義民主建設的同時，大力加強法治建設，進一步增強全社會的法治觀念，在國家治理和社會管理中更加注重發揮法治的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保證人民依法享有廣泛的權利和自由。參見黨的十八大報告第五部分。（2）積極推進文化建設，重點是加強社會主義核心價值體系建設，全面提高公民的道德素質和全民族的文明素質，豐富人民精神文化生活，增強文化整體實力和競爭力。與此同時，還必須加強思想文化創新，在借鑒和吸收人類文明成果的基礎上，創建適應我國社會主義現代化建設需要的新質態的文化，并用這一文化塑造中華民族的現代人格，為實現社會主義現代化奠定思想文化基礎。（3）加強生態文明建設。生態環境是人類社會賴以生存和發展的自然基礎。生態環境遭到破壞，人類的生存和發展就會陷入艱難的境地，人的健康、生活質量的提高和可持續發展就會面臨巨大的壓力和挑戰。面對資源環境的嚴峻形勢，必須按照黨的十八大報告的要求，優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。（4）以保障和改善民生為基礎，將社會建設的重點轉移到維護社會公平正義上來。在經濟社會發展的基礎上，通過深化社會體制改革，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度和建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。只有這樣，才能激發社會的活力和創造力，使社會活力和創造力成為市場活力的源頭活水。

4推進政府治理現代化

建設服務型政府的另一戰略重點是推進政府治理現代化。政府治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。推進國家治理現代化，必然要求推進政府治理現代化。所謂政府治理現代化，即適應現代化建設的基本趨勢和要求，實現民主治理、分權治理、科學治理、依法治理的制度化、規范化、程序化。（1）推進政府治理民主化。政府治理民主化是世界大潮流，是政府治理現代化的本質特征，既包括協商民主，也包括選舉民主。協商民主是治事的民主，選舉民主是治權的民主。不能治好權，難以治好事。因此，必須從體制改革和機制創新上健全協商民主，做實選舉民主, 使人民真正當家作主，使權力真正為民所用。中國通向民主治理之路是：頂層設計，科學規劃；改革體制，完善法治；變革文化，重塑人格；開展試點，總結經驗；基層啟動，逐級上移。（2）推進政府治理分權化。政府治理分權化是政府治理現代化的基礎和前提。合理分權能夠為民主治理搭建寬廣的平臺，能夠有效防止權力的過分集中和專斷，是把權力裝入制度籠子里的必要條件。為此，必須調整和優化權力結構，在依法明確政府與市場、政府與社會的權力界線的基礎上，依法明確各級政府的職責權限，實現由高度集權管理向合理分權管理轉變。（3）推進政府治理科學化。政府治理科學化，從本質上來說，就是政府治理要遵循經濟社會發展規律，防止和克服“長官意志”。為此，需要創造良好的環境和條件，改革相關的體制和機制，充分發揮智庫的作用，切實提高智庫的質量和效能，暢通決策外腦與決策主腦的溝通渠道。（4）推進政府治理法治化。政府治理法治化是政府治理現代化的重要保障，它要求政府嚴格依法履行職能，依法行使權力，依法規范行為，自覺接受違憲違法的審查監督。如果政府出現違憲違法、侵權和不作為行為，政府及其相關人員必須承擔相應的法律責任。

二、建設服務型政府路徑之一：深化體制改革

實現建設服務型政府戰略目標的主要路徑，是深化行政體制改革，構建與完善的社會主義市場經濟體制相適應、與建設社會主義民主政治和法治國家相協調的公共行政體制。所謂公共行政體制，即執行公共意志，行使公共權力，制定公共政策，管理公共事務，提供公共服務，滿足社會公共需求的政府組織體系和管理制度。為構建這一行政體制，需要重點解決以下幾個問題。

1 加強政府公共服務職能，合理劃分政府間公共服務職責

加強政府公共服務職能，是轉變政府職能、建設服務型政府的核心任務。判斷政府公共服務職能是否得到加強的標準是：公共服務職能是否上升為政府的主要職能；公共服務部門是否成為政府的主要部門；公共服務支出是否成為政府的主要支出；政府基本公共服務能力是否得到明顯提升；政府基本公共服務水平是否滿足了人民群眾的合理需求。為實現政府職能轉變，必須加強行政法治建設，依法明確公共服務在政府職能中的主導地位，加快推進政企、政資、政事、政社分開，加大對基本公共服務的投入，大力推進以公共服務為主要內容的政府績效管理，設立公共服務質量獎，強化公共服務問責制。

在加強政府公共服務職能的前提下，科學劃分各級政府的公共服務職責，就成為建設服務型政府的一項基礎性工作。我國政府間公共服務職責劃分還存在著職責同構、某些職責劃分不清晰、可操作性差；地方政府財力與公共服務職責不匹配、政府間轉移支付不規范不透明等諸多問題。因此，必須按照建設服務型政府的要求，根據不同層級政府的職能定位，細化各級政府的職責分工，建立職責明確、分工合作、法治保障的政府間公共服務責權體系。（1）根據各種公共服務的屬性和特點，將政府職責分為中央政府的專屬職責、地方政府的專屬職責、中央和地方政府的共有職責。中央和省級政府在政策制定與協調方面應承擔更大責任，市縣和基層政府在直接提供服務方面應承擔更大責任。（2）建立事權和支出責任相適應的制度，明確劃分各級政府公共服務的支出范圍，完善分稅制管理體制和政府主體稅源，建立科學的財政轉移支付制度，為各級政府履行公共服務職責提供財力保障。（3）加快立法進程，依法明確劃分各級政府的公共服務職責，提高法律的權威性和可預期性，為各級政府履行公共服務職責提供法律依據和保障。

2加大政府機構改革力度，優化政府組織結構

政府機構是政府職能的載體。轉變政府職能、加強政府公共服務職能，必然要求優化政府組織結構，包括合理確定政府規模，適當提高公共服務部門的地位和比重，積極穩妥實施大部門制，最大限度地減少職能重疊和職責交叉，從體制機制上消除政府履職中的推諉扯皮現象。2008年以來，從中央到地方，大部門制改革進展積極，成效明顯。但仍然存在一些亟待解決的問題，如：部分領域職責交叉問題依然嚴重，權責不統一的情況依然存在，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制依然處在艱難探索當中，“條”“塊”之間的矛盾依然比較突出，個人發展與機構整合之間的矛盾比較尖銳。這些問題的存在，一方面表明大部門制改革尚不到位，另一方面也表明，大部門制改革不能單兵突進，而必須與其他領域改革，特別是干部人事制度改革協調配套。隨著全面深化改革的啟動和推進，大部門制改革需要繼續深化。在經濟管理領域，重點是建立國家經濟規劃部門與統一的市場監管部門；在政治建設領域，重點是建立綜合執法體制；在文化建設領域，需要進一步完善大文化體制；在社會建設領域，主要是建立社會大安全管理體制與完善大社會保障體制；在生態文明建設領域，主要是建立健全國家自然資源資產管理體制與統一的自然資源監管機構，并將大環境保護體制升級為大生態環境保護體制。

3加快推進事業單位改革，完善中國特色公益服務體系

事業單位是我國公共服務的直接提供者，是保障和改善民生、促進經濟發展的重要力量。事業單位改革的目標是：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。深化分類改革、健全治理結構、完善監管體制是事業單位改革的三個中心環節。（1）分類推進事業單位改革。按照事業單位的功能，可將事業單位劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三大類。事業單位分類改革的方向是：經營類轉企改制；行政類回歸政府；多數公益類保留事業體制。（2）建立健全法人治理結構。“理事會+執行層”是事業單位法人治理的基本模式。應在比較、借鑒公法機構法人治理結構的基礎上，以產權與公務兩條主線理順所有者與經營者、公共服務提供者與生產者關系，構建中國特色事業單位法人治理結構的基本框架，形成多種治理模式。（3）完善事業單位監管。政事不分、管辦一體是事業單位監管低效的兩大體制性根源。實現有效監管必須完善監管體制，一要理順政事關系，切斷政府部門與事業單位直接隸屬與利益關系，解決政事不分、部門所有、事業單位行政化等問題。二要協調多個監管主體，通過管辦分離理順出資者、主管者的關系，整合多種監管職能，形成監管合力。

4 全面深化財稅體制改革，構建社會主義公共財政體制

建設服務型政府和推進國家治理現代化，必須深化財政體制改革，構建社會主義公共財政體制。公共財政是在市場經濟條件下，以國家為主體，通過政府的收支活動，集中主要社會資源用于履行政府職能和滿足社會公共需求的政府行為。經過十幾年的財政體制改革，我國已初步建立起社會主義公共財政體制的運行框架。但總體上還沒有實現從以經濟建設為主的財政體系過渡到以公共服務為主的財政體系。主要表現在：經濟建設支出比重下降而總量依然巨大；公共服務支出偏低；政府行政成本增長過快，等等。為全面深化財稅體制改革，構建社會主義公共財政體制，（1）以公共服務為取向推進公共財政改革，使財政從經濟建設型轉向公共服務型，通過保障、改善民生，維護公民合法權益，讓人民群眾生活得更幸福、更有尊嚴；（2）以公共服務層次性為依據劃分政府事權，注重實現信息對稱和激勵相容。建立公共服務導向均等化型的財政轉移支付制度，調減規范專項轉移支付，逐步取消稅收返還，規范省級以下轉移支付制度，建立健全轉移支付監督機制，加快制定《轉移支付法》。（3）以公共服務能力提高為旨向改進稅收制度，適當擴大地方稅權，完善地方稅收體系，合理調整稅種結構。

5加快構建公共人事制度，提升公務員公共服務能力

建設服務型政府，必須加快干部人事制度改革，構建公共人事制度，切實提高公務員公共服務能力。公務員公共服務能力是公務員履行公共服務職能、為社會提供公共服務所應具備的主觀條件，是公務員品德、知識、經驗、智能、體能、技能的高度統一與綜合體現。在實踐中，表現為公務員對崗位職責的勝任程度；在結構上，公務員公共服務能力分為公共精神、職業素養、專業能力三個層次。

改革開放以來，我國公務員公共服務能力有了明顯提高，但仍不能適應服務型政府建設的總體要求。如：公共精神比較匱乏，服務意識不強；職業素養不高，責任意識比較淡薄；工作方法簡單，服務手段陳舊；專業化程度不高，專業知識和技能比較薄弱。為從體制機制上解決這些問題，必須深化干部人事制度改革，加快構建公共人事制度。（1）構建以體現公共性與公共精神為根本的公共人事管理體制和管理機制。其中，迫切需要改革和完善行政首長負責制，包括改革與完善行政首長產生方式，嚴格實行行政首長法定任期制，依法明確行政首長的職責權限，加強對行政首長的監督和制約，建立健全統一領導和運行高效的行政領導體制。（2）依據服務型政府建設對公務員公共服務能力的要求，構建以分類為基礎的公務員公共服務能力框架，健全以能力為本位的選人用人機制。（3）精官簡政、精官減副，實行能力主義管理。為切實解決因官員隊伍迅速膨脹而導致的行政成本高、納稅人負擔重和管理效率低等問題，必須在轉變政府職能、統籌設置機構、改革領導體制、依法明確崗位職責的基礎上，精簡領導職數，使官員的數量和結構符合科學管理的要求。同時，依據人的能力性質確定其工作性質、依據人的能力大小確定其職位高低、依據人的能力發揮和貢獻大小確定其薪酬待遇，實行能力主義管理，做到人盡其才，才盡其用。

三、建設服務型政府路徑之二：創新運行機制

實現建設服務型政府戰略目標的主要路徑，既包括深化體制改革，又包括創新服務型政府運行機制。

1 建立健全服務型政府決策機制

服務型政府決策機制屬于公共決策機制。建立服務型政府決策機制的關鍵，是通過行政決策程序的重理，把公共參與機制嵌入行政決策過程，重構新型官民互動關系和互動方式，推動官民互動從“單向不對稱互動”走向“雙向對稱互動”，從政府“獨白”的“官替民決”轉向官民“對話”的“官民共決”。為進一步健全服務型政府決策機制，應“以公共參與為原則”，進一步推動行政決策向民眾參與開放；政府信息“以公開為原則”，進一步消除行政決策中官民互動的信息不對稱；加大向民眾放權的力度，以民眾參與權制約政府決策權，進一步消除行政決策過程中官民互動的權力不對稱。

2建立和完善公共服務合作供給機制

發揮政府供給機制、市場機制和志愿機制的優勢，依法明確主體責任，規范政府與其他主體之間的責任關系；加強制度保障建設，建立健全法律體系，切實保障公共服務合作供給中各方的正當權益；完善可操作性的配套制度，進一步細化合作供給公共服務的范圍、標準和程序；建立持續性財政保障機制，實行優惠的財稅政策及有效的財政補償政策，建立可持續性財政預算增長機制，探索政府購買公共服務財政專戶統籌管理模式，建立政府購買公共服務動態調整機制；改革社會組織管理體制，推進社會組織、企業和公民個人參與公共服務供給；完善市場機制，發揮市場機制的紐帶作用，形成多種供給主體既相互分工、公平競爭，又互相補充、密切合作的格局。

3積極推進政務服務中心建設

我國政務服務中心發展迅速，但在進一步發展和完善中面臨著諸多制約，如：信息公開不能適應政務服務的發展需要；各地對政務服務中心價值的認識參差不齊；集中審批落實不到位；授權不足現象比較普遍。為切實解決這些問題，必須按照黨的十八屆三中全會精神，積極推進政務服務中心建設。一是政務服務中心建設必須堅持“公民需求導向”，以“不斷優化行政審批”為核心整合相關服務，將各級政務服務中心建設成新型公共服務綜合體。二是推進行政審批制度改革的二次設計，全面清理行政審批事項，建立行政審批權力清單制度和審批與服務事項代碼庫，縮小行政審批的自由裁量權，最終給政府的行政審批權力“打造一個透明的制度籠子”。三是有步驟地推進網上與大廳審批服務一體化，建設網上辦事大廳，通過審批服務業務橫向一體化和縱向一體化再造，實現政務服務中心“實體大廳”與網上“虛擬大廳”審批服務一體化整合。

4構建服務型政府績效管理體系

構建服務型政府績效管理體系，首先需要健全和規范服務型政府績效管理組織領導系統，在縣級以上政府設立政府績效管理委員會，在政府績效管理委員會之下設立執行機構——政府績效管理辦公室；其次，統一政府績效管理決策機構和辦事機構的名稱及隸屬關系，依法保障政府績效管理組織領導系統的相對獨立性；第三，改革和完善政府績效評估機制，完善服務型政府績效評估主體，引入并高度重視第三方評估，加大服務對象滿意度的權重；第四，調整和完善服務型政府績效評估指標體系，改進和健全服務政府績效評估程序和方法；第五，改進服務型政府績效評估結果運用機制，克服以往政府績效評估結果運用中的重獎輕罰、重物質獎勵輕精神獎勵以及依據績效選人用人的偏向，設立公共服務質量獎，以此獎勵和激勵履行公共服務職責優秀者；第六，對履行公共服務職責不到位和瀆職者，依法依紀及時實行行政問責。此外，還要創新服務型政府績效管理流程，制定服務型政府績效規劃和年度計劃，明確和細化服務型政府績效目標，完善實現目標的保障機制和責任機制，檢查督促服務型政府績效改進計劃的落實。

5 改革和完善公共服務監督機制

完善公共服務監督主體，進一步加強各級人民代表大會對政府公共服務履職情況的監督，依托各級政府審計部門，開展重大公共服務類財政支出的績效審計；完善公共服務監督內容，加強公共服務預算監督、公共服務過程監督、公共服務效果監督；完善公共服務監督方式，加強對公共服務供給進行全方位、多層面、復合型的監督，特別要強化社會監督；完善公共服務責任體系，通過加強公共服務立法，明確各級政府公共服務的法定責任，通過科學的績效考核，強化各級政府公共服務的行政責任，通過年度考核，強化公務員個人的公共服務責任。