此次中央調整了增值稅留抵退稅分擔機制，拉開了留抵退稅的大幕，鞏固了地方減稅的成果，并加大未來減稅的力度。

近日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下稱“《方案》”），繼續保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變，提出將后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，同時調整了增值稅留抵退稅分擔機制，緩解地方留抵退稅的壓力。

《方案》提出的三項政策中，維持“五五分享”已在預期之中，消費稅征收環節后移并劃地方，是刺激消費、擴大地方稅源的善舉，但尚缺細則，無法深入討論。因而，最值得關注的是增值稅留抵退稅分擔機制的調整。

增值稅留抵退稅，惠及企業

增值稅對增值部分征稅，實踐通過銷項稅額減進項稅額來實現。在規范的制度中，兩者相減為正值時交稅，為負值時退稅。

但中國實施增值稅以來，采用正值交稅，負值留抵，企業以后產生銷項稅額時再沖減留抵的稅款。

現行環境下，企業購置設備、投資廠房分別會預繳13%和9%的稅款。所謂留抵，就是指企業在初創或投資期時，還沒有產生收入（較少的銷項稅額），但向政府預繳稅款（較多的進項稅額形成留抵稅款）。留抵稅款本質上是政府的負債，相當于政府占用了企業的資金。很明顯，預繳稅款會抑制企業投資，對于高科技、重資產的企業很不友好。

現行留抵稅款規模不小。2018年，前國家稅務總局副局長許善達稱當時留抵稅款的規模已超萬億元，在營改增之后，還迅速上升，增速高于稅收增速。

2016年，學者劉怡、耿純在《稅務研究》發表的論文采用微觀企業層面的稅務調查數據對此進行了估算，2016年全國增值稅留抵稅額約1.02萬億，占當年增值稅收入的四分之一，印證了許善達提供的數字。

2018年，除了許善達等人的呼吁外，山東等地也開始試點留抵退稅。在進一步大規模減稅的政策環境下，增值稅留抵退稅被正式提上議事日程，今年4月1日起，試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的納稅人可以申請退還增量留抵稅額。隨著政策全面推開，留抵退稅的門檻和范圍也會逐步擴大，惠及更多企業。

留抵退稅與出口退稅分擔機制不同

但留抵退稅的難度不小。首先，留抵稅款的產生和退稅在環節上是獨立的，盡管是企業預繳稅款、政府的負債，但留存在國庫的稅款歸政府支配，退稅意味著退庫，政府的積極性可想而知。目前，中央全面推開留抵退稅開了一個好頭。

其次，增值稅在每個環節都要征收，每個環節征的稅都繳給了不同地區的政府（其中每個環節的地方政府分享了稅額的一半），而留抵的退稅，要在產品最終采購企業所在政府那里退稅。由于增值稅收入和留抵退稅分擔的權利與義務不對等，地方政府必然會苦樂不均。

粗略來看，中西部地區是凈貨源流出地，東部地區為凈貨源流入地。如果留抵退稅中，地方分擔部分全由采購企業所在地承擔，會出現兩個現象：一是留抵退稅規模高于同期分享所得增值稅的增長，影響地方財政的收支；二是地方為了降低實際稅款的外流，會抵制企業從外地購入產品、鼓勵本地企業“出口”產品至其他地區，出現國內的統一市場被分割、產生地方保護主義的現象。

中國增值稅的出口退稅也曾面臨過類似的困境，出口企業所在地的退稅壓力過大，地方的積極性被抑制，影響了退稅的效果，進而影響了企業出口的熱情。為此，中央政府多次調整出口退稅的分擔機制，中央負有的義務越來越大。最終，除2014年時點的退稅分擔基數外，中央負擔了全部的出口退稅義務，使得地方退稅有積極性，進而保證企業的出口熱情。

此次《方案》的思路與出口退稅的分擔機制有一定的差異。《方案》規定增值稅留抵退稅中地方分擔的部分（50%），由企業所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%由企業所在地先墊付，先行退稅，保障企業的利益；然后通過計算上年各地方增值稅的分享額（收入）占比，計算留抵退稅的占比，地方墊付的超額部分，由中央財政撥付給地方，保證退稅所在地方的利益。

退稅分擔比例沒有選擇遵循出口退稅的先例，或許是因為中央要維持各級財政收入的穩定。在這個前提下，中央對退稅壓力大的地方進行兜底，退稅義務小的地方則不用上繳，補不足而不損有余，以此拉開留抵退稅的大幕，鞏固減稅的成果，并加大未來減稅的力度。

□聶日明（上海金融與法律研究院研究員）