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經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由監(jiān)察部、人社部、公安部聯(lián)合公布的《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》將于6月1日起施行，這是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范公安機(jī)關(guān)及其人民警察紀(jì)律以及對(duì)違反紀(jì)律行為給予處分的部門規(guī)章。當(dāng)然，“條令”最引人注目之處并不僅僅在于它的開創(chuàng)性和系統(tǒng)性，還在于它在處罰上的剛性。比如，“條令”不但設(shè)定了76種具體違法違紀(jì)行為，還分別規(guī)定了這些違法違紀(jì)行為應(yīng)適用的處分。

在現(xiàn)代國(guó)家，警察是與公眾打交道最多的執(zhí)法人員，警察的形象就代表著政府的形象。中國(guó)長(zhǎng)期處于權(quán)力本位的管制意識(shí)之下，特權(quán)觀念影響深遠(yuǎn)。而中國(guó)已然邁入千年未有之大轉(zhuǎn)型，新的時(shí)代尊奉法治為政府運(yùn)行的基本規(guī)則，權(quán)利本位意識(shí)在社會(huì)層面日益生長(zhǎng)。當(dāng)特權(quán)觀念遇上反彈后的公民權(quán)利，矛盾與沖突難以避免。以法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等形式為公權(quán)力設(shè)定運(yùn)行的軌道，有助于社會(huì)新秩序的構(gòu)建與維護(hù)，也有助于避免警察權(quán)傷害民眾利益，從而真正做到服務(wù)于民。

于此次“條令”的頒布之前，不乏各色“禁令”。如中政委的“四禁令”，公安部的“五禁令”，還有專門下發(fā)的“禁酒令”等等。地方公安部門下發(fā)的類似“禁令”就更多了。從特征上來說，“禁令”多屬于因應(yīng)某一時(shí)段違法違紀(jì)行為多發(fā)的態(tài)勢(shì)，臨時(shí)針對(duì)特定現(xiàn)象進(jìn)行刻意強(qiáng)調(diào)。“禁令”并不能替代規(guī)范本身，要做到令行禁止，也還亟待規(guī)范的跟進(jìn)。

如我們所知，大凡法律規(guī)范，無一例外地應(yīng)包括行為模式、條件假設(shè)和法律后果這三要素。以“禁止性規(guī)范”為例，通俗地解釋就是，不僅要禁止某類行為，還要假設(shè)發(fā)生了禁止的行為，法律將給予何種懲治。一味言禁而無責(zé)任機(jī)制跟進(jìn)，“禁令”也就成了沒“牙”的病虎——其觀賞價(jià)值遠(yuǎn)甚于實(shí)用價(jià)值。近年來，令雖行但禁不止的情況時(shí)有所見，責(zé)任機(jī)制的缺乏應(yīng)是重要原因。

要管住警察權(quán)，就得在警察的身邊埋伏一只有“牙”的老虎。“條令”對(duì)于處分的具體化和剛性化，可視為給各色“禁令”安上了“牙”。由監(jiān)察部、人社部和公安部一起聯(lián)合制定并發(fā)布，這意味著對(duì)違反“條令”的處分不再是公安部自個(gè)的事，從而在規(guī)范上能有效防止一些地方公安部門將法定的處分當(dāng)作“家務(wù)事”。現(xiàn)實(shí)中，多少違反禁令的責(zé)任人，都在“下不為例”、“罰酒三杯”中被大事化小、小事化了了。

當(dāng)然，“紀(jì)律條令”實(shí)現(xiàn)的是行政責(zé)任。對(duì)于警察而言，實(shí)則面臨著一個(gè)整體的責(zé)任體系，既包括組織責(zé)任、行政責(zé)任，也包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任。這些責(zé)任機(jī)制各有適用范圍，相輔相成卻不能相互替代。從違法行為預(yù)防的角度來觀察，組織責(zé)任和行政責(zé)任應(yīng)該更多地立足于對(duì)輕微違法的規(guī)范，通過及時(shí)發(fā)現(xiàn)和懲處輕微違法，來達(dá)到預(yù)防更嚴(yán)重的違法甚至是犯罪行為的發(fā)生。而一旦構(gòu)成犯罪，就得交由刑事司法來追究。此時(shí)，不論是組織責(zé)任、行政責(zé)任還是紀(jì)律責(zé)任，都應(yīng)退居刑事責(zé)任之后。

現(xiàn)實(shí)中，行政凌駕于司法之上，紀(jì)律處分替代刑事責(zé)任的亂權(quán)、濫權(quán)行為并不少見。在“條令”頒布之際，不妨再敲敲警鐘。比如“條令”第十一條專門針對(duì)刑訊逼供規(guī)定了“開除”等處分。作為刑罰的補(bǔ)充，開除是必要的。但“開除”處分絕不能作為刑法上“刑訊逼供罪”的替代罰則。“條令”不是警察的“金鐘罩”，“條令”應(yīng)該也只能是警察的“高壓線”。